財政投資項目事前績效評估探究

劉佳

摘 要 2018年9月頒布的《關于全面實施預算績效管理的意見》，明確指出了全面實施預算績效管理的重要意義。全面實施預算績效管理的思路之一，就是將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、決算、監督的全過程，構建事前、事中、事后“三位一體”的績效管理閉合鏈條。由于事前績效評估處于預算績效管理鏈條中的上游鏈，其重要性毋庸置疑，對財政投資項目預算資金分配與否具有重要的指導意義。本文在分析財政投資項目事前績效評估的重要性基礎上，探討財政投資項目事前績效評估現狀和存在的問題，并針對性地提出財政投資項目事前績效評估優化對策。

關鍵詞 預算績效管理 財政投資項目 績效評估

一、引言

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是注重支出結果、講求支出績效的預算管理新要求。2015年實施的新《預算法》明確各級預算應當遵循“講求績效”的原則，并對績效目標管理、績效評價實施和結果應用、績效信息公開等作出具體規定。

目前，預算績效評價大多側重于事后評價，評價的滯后性極易導致財政資金的浪費，影響財政資金的使用效益，也嚴重約束了我國績效管理的有效性。為提高項目支出的科學性、準確性，事前績效評估工作的開展必不可少。事前評估是相對于事后評價而言的，與事后評價回答“錢花得值不值”不同，事前績效評估要回答“錢該不該花”的問題，主要指財政部門或預算部門根據部門戰略規劃、事業發展規劃、項目申報理由等內容，運用科學、合理的評估方法，對財政政策或項目設立的必要性、財政資金投入的可行性、績效目標的科學性、實施方案的有效性、預算的合理性等方面進行客觀、公正的評估。在財政支出績效評價體系中，財政預算事前績效評估主體為財政部門，事前評估對象包括財政部門制定的財政政策，以及與財政部門直接發生預算撥款關系的國家機關、政黨組織、事業單位、社會團體和其他獨立核算的法人組織等申請財政資金的項目。

事前評估有利于彌補事后評價的滯后性，是確定被評估項目是否給予財政資金支持，同時明確支持資金額度的重要依據，為政府決策提供科學依據，有利于避免財政資金的浪費;事前評估結果不僅直接與項目預算安排掛鉤，還對項目預算資金的使用產生直接影響。對加強預算科學化、精細化管理，提高預算編制水平，優化財政資源配置有積極的推動作用。

二、A市財政投資項目事前績效評估存在的問題

2020年4月初，A市財政局開展2020年事前績效評估試點工作，共選取白酒價格指數調查相關經費、林竹產業發展資金、城市綠化維護、大氣污染監測與管控體系建設等8個專項資金進行事前評估。A市局制定了《關于開展2020年市級預算事前績效評估工作方案》，組建聯合評估工作組，評估程序分為前期準備、組織實施和分析評價3個階段，從“目標-活動-成本-預算”基本思路出發，從項目相關性、預期績效可實現性、實施方案有效性、預期績效可持續性、資金投入的可行性及風險5個方面進行綜合分析。

通過評估組現場查閱資料、召開座談會、詢問相關人員、現場踏勘等方式，發現專項資金預算申報大多存在以下主要問題：

（一）預算績效目標細化量化度不夠

績效目標編制粗略，泛泛而談，只有大致輪廓，不夠精細，同時績效目標值缺乏制定依據，也缺乏歷史年度數據，預期效益可實現性存疑。預算目標編制粗略，原因是項目單位沒有對申報項目預期產生的效益做深入調查研究，換句話說，對項目整體情況沒有充分掌握，僅僅為了應付了事，粗略設置而已，又或許沒有出臺規范的行業績效目標設置應用指南，讓項目單位在目標設置環節無從下手，績效目標值的設定主觀隨意性較大。

（二）項目決策程序不夠規范

項目缺乏前期可行性研究及專家論證等相關資料。項目單位為爭取到更多的財政資金，提供的申報材料缺乏對項目的充分論證，實際情況與申報情況不相符，存在多頭申報、重復申報等問題。究其原因為許多項目實施單位缺乏對事前績效評估工作的認識，不清楚評估工作的內容及項目決策程序，或者從節約項目立項成本考慮，應該對項目做可行性研究及論證工作，卻忽視了這一重要環節，直接影響事前評估效果。

（三）預算編制的合理性不足

項目支出標準不夠明確，即使有支出標準，也缺乏測算依據和來源，預算支出標準與物價的對應關系不強。目前，許多分類項目有行業或部門標準、定額，但另一方面，財政部門項目支出預算標準與行業主管部門項目支出標準的銜接度不夠，沒有規范、權威的項目支出預算標準和定額，必然給評審帶來困難。只有通過評審經驗積累，并參照行業和部門的標準，才能制定出財政部門分類項目支出預算的標準、定額。

（四）財政資金投入存在一定的風險

項目資金屬于補助資金性質，按照相關規定，獎補資金應在項目建成并達到一定標準后予以補助，但實際情況是按照工程進度撥付，項目資金支持方式導致財政資金投入存在一定的風險;個別項目截止評估日尚處于前期籌備階段，投入財政資金存在一定的風險。

三、A市財政投資項目事前績效評估優化對策

（一）完善績效目標申報表，科學填報績效目標

績效目標申報表要切合項目實際，進一步細化、量化三級指標，設定的績效目標應指向明確，符合本部門職能職責及可持續發展等要求，同時應與預算支出具體內容、實施范圍、支出標準、預期效果等緊密相關;績效目標符合客觀實際，盡量進行定量表述，與計劃期內的任務數相對應，與資金量相匹配。設定績效目標時要經過充分的調查研究和科學論證，符合單位客觀實際，設置的目標是能夠如期實現的，同時績效目標值設定需有制定依據，包括內部標準或外部行業標準等。

（二）規范項目決策程序

項目專項資金申請前，項目主管部門應根據年度工作計劃，對項目開展可行性研究，編制可行性研究報告，并組織相關部門專家對可行性研究報告進行充分的論證和評審，出具評審意見，作為項目決策的重要依據。

（三）完善預算編制，明確標準測算依據

目前，項目預算雖有明細并有具體支出標準，但具體支出標準缺乏測算依據和來源，預算編制的合理性不足，建議項目單位明確資金測算單項金額以及資金測算過程，使預算資金申報數據更加準確。

（四）規范獎補資金補助方式

獎補資金應嚴格按照相關政策文件執行，驗收達標后給予補助，盡量避免按照工程進度方式補助，以減少財政資金投入的風險。

（五）拓寬資金來源，解決部分資金缺口

目前，項目資金完全依賴于市級資金支持，無其他資金來源，對于市財政資金承受能力有一定的風險，建議項目單位在個別項目上爭取企業贊助，引入社會資金參與等方式，解決部分項目資金。

四、A市財政投資項目事前績效評估優化啟示

（一）項目單位提高對事前評估工作的重視度

項目資金申報單位對事前績效評估工作應高度重視，用正確的心態對待事前評估，對評估工作給予充分的理解與認可，避免產生評估人員就是來設置障礙的狹隘思想，按規定編報績效目標，積極配合財政部門開展事前績效評估工作，是項目單位應盡的責任與義務。做好本單位績效自評工作的同時，應加強本單位項目申報及預算管理人員的業務培訓，將預算績效管理理念深度融合到本單位實際工作中去。平時加強與財政業務科室的深入溝通，及時反饋項目申報過程中遇到的問題，避免出現“信息孤島”，財政部門應在項目申報上給予單位指導。

（二）與事中監控及事后評價緊密結合

圍繞事前績效評估結果，加強事中跟蹤監控。當預算執行績效與事前設定的績效目標出現偏離時，及時采取矯正措施，嚴控項目實施過程中預算的隨意調整，確保績效目標順利實現。此外，對于事前績效評估較好的項目，但在事后績效評價項目實施效果反差較大，除不可抗力原因外，應積極查找差異原因，反思是否事前評估方法不恰當、事中跟蹤監控工作不到位等等，逐步提高預算績效管理工作質量。

（三）充實事前評估人員的專業技術力量

由于申報項目涉及的行業千差萬別，僅依靠財政內部人員的技術力量遠遠不夠，通過聘請外部績效管理、行業管理、財政等領域的專家教授參與事前評估工作，以及邀請人大代表和政協委員參與，分別從預算監督和民主監督的角度提出意見和建議，將大大提升事前績效評估工作質量。

（四）加強頂層設計，將預事與預錢有機融合

事前績效評估需要拓展思維，不能局限于某個部門、某個項目，可以將政府年度規劃和任務分解為若干績效單元，以績效單元為中心向外拓展，績效單元涉及的具體項目都應納入評估對象，從促進發展規劃的角度提出切實可行的提質增效方案，使辦事和花錢合理匹配，提高資金的使用效益。

（五）事前調查分析

事前評估工作開展前對擬評估的項目做深入的調查研究，廣泛聽取各方意見，做到心中有數，應著重對社會影響大、技術復雜、歷年預算資金投入較大的項目作出全方位、科學客觀的預判，分析查找預算績效管理中的突出問題，并對問題出現的原因進行分析，給出合理化建議，在此基礎上提出預算是否支持的明確結論。

（六）強化事前績效評估結果的應用

建立評估結果與預算掛鉤的激勵與約束機制，財政部門應將評估結果作為項目預算安排和改進管理的重要依據，主管部門及項目單位應根據事前績效評估結果，積極改進預算管理工作，調整和優化本部門預算支出結構，提高資源配置的有效性。針對評估工作中發現的各類問題，項目單位應引起重視，積極整改，完善補充資料經重新評估達標后予以考慮，對于前期資料缺失又不整改落實的項目堅決不予考慮，對社會關注度高、影響力大的民生項目和重大政策的事前績效評估報告，逐步按照相關規定和程序在公共媒體上公開，接受社會監督。

五、結語

由于目前整個事前績效評估尚處于起步階段，此次評估試點工作也有待提高，瀘州市目前通過對專項預算事前績效評估試點工作的開展，正在積極探索預算事前績效評估機制，不斷改進評估方法，加大評估人員的業務培訓，逐步提高評估工作質量，下一步將擴大事前評估項目范圍，對入庫項目進行事前評審和對部門預算中較復雜項目進行事前評估，為各部門核定項目預算提供專業的技術支撐，逐步將項目預算做細、做實、做準，提高項目資金的使用效益和預算執行率，全面貫徹落實預算績效管理。

（作者單位為四川省瀘州市財政投資評審咨詢中心）

參考文獻

[1] 劉晗.關于加強財政投資項目事前績效評估的探討[J].投資理財，2019（13）：26-27.

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