行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

曹艷

摘 要 2012年財(cái)政部頒發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，并于2014年1月1日起在全國(guó)正式施行。此舉措順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，開(kāi)啟了我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的全新時(shí)代，并將行之有效地解決長(zhǎng)期以來(lái)行政事業(yè)單位存在的內(nèi)部管理混亂、鋪張浪費(fèi)、貪污腐敗等層出不窮的問(wèn)題。從而適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大形勢(shì)，有效提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，提升其公共服務(wù)能力。但自規(guī)范頒布以來(lái)，由于單位內(nèi)部對(duì)內(nèi)控制度的重要意義及其重要作用認(rèn)識(shí)不夠，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度一直流于形式，并未真正發(fā)揮其實(shí)際作用。本文結(jié)合行政事業(yè)單位的實(shí)際現(xiàn)狀，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性及當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)控實(shí)施存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并提出幾點(diǎn)改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 財(cái)務(wù)內(nèi)部控制 存在問(wèn)題 對(duì)策

一、行政事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部控制制度的重要意義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是指行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過(guò)制定制度、實(shí)施一系列措施、執(zhí)行程序，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。2014年正式實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》正是針對(duì)目前行政事業(yè)單位存在的一系列問(wèn)題出現(xiàn)的，它將有效地完善行政事業(yè)單位內(nèi)部管理機(jī)制，提升其管理水平，提升其公共服務(wù)水平，并有效地將貪污腐敗消滅于萌芽狀態(tài)。其重要作用主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（一）內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)的重要保障

內(nèi)控制度要求實(shí)行不相容崗位相互分離制約，嚴(yán)格實(shí)行內(nèi)部授權(quán)審批制度。單位內(nèi)部要設(shè)置內(nèi)部控制重要崗位，并明確劃分職責(zé)權(quán)限，有效形成相互制約、相互監(jiān)督的工作機(jī)制。嚴(yán)格規(guī)范權(quán)責(zé)范圍、審批流程，明確各自的職責(zé)。這些嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度貫穿于單位每一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程。當(dāng)每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)發(fā)生時(shí)，各個(gè)相關(guān)部門要對(duì)該項(xiàng)業(yè)務(wù)各負(fù)其責(zé)，互相溝通，對(duì)業(yè)務(wù)流程進(jìn)行認(rèn)真梳理，并明確各個(gè)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的重點(diǎn)，對(duì)該項(xiàng)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理評(píng)估，作出相應(yīng)的應(yīng)對(duì)策略，從而有效地避免因重大決策錯(cuò)誤而導(dǎo)致的重大損失。

（二）保證預(yù)算編制真實(shí)、完整、合理、科學(xué)，杜絕不合理支出，加強(qiáng)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)

預(yù)算控制是行政事業(yè)單位最重要的內(nèi)部控制方式之一。資金是單位正常運(yùn)作的核心內(nèi)容，把控好資金的使用就相當(dāng)于守住了內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)最重要的環(huán)節(jié)。內(nèi)控制度通過(guò)各部門的相互監(jiān)督、共同參與，編制出合理、準(zhǔn)確、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)念A(yù)算，并嚴(yán)格管控各項(xiàng)開(kāi)支的合理支出，這將大大提高整個(gè)單位的內(nèi)控管理水平，將一些違法亂紀(jì)的不法行為堵在制度的大門之外，有效預(yù)防近幾年頻發(fā)的貪污腐敗問(wèn)題。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)施以來(lái)存在的一些問(wèn)題

由于行政事業(yè)單位是我國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制下產(chǎn)生的以公益性、服務(wù)性為目的的非營(yíng)利性社會(huì)組織。與企業(yè)不同的是，其運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)由財(cái)政提供而不是靠獲取利潤(rùn)。這一特殊性質(zhì)導(dǎo)致很多行政事業(yè)單位對(duì)單位內(nèi)部管理出現(xiàn)管理工作重視不夠、會(huì)計(jì)管理方面法律意識(shí)淡薄、崗位設(shè)置不盡合理、資產(chǎn)管理混亂以及私設(shè)“小金庫(kù)”、開(kāi)具虛假發(fā)票、支出不規(guī)范、三公經(jīng)費(fèi)逐年不減反增等問(wèn)題。這些都是行政事業(yè)單位出現(xiàn)鋪張浪費(fèi)、貪污腐敗的主要根由。其主要存在的問(wèn)題有如下幾點(diǎn)：

（一）內(nèi)控意識(shí)不強(qiáng)

由于我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)控制度實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)，雖然也有過(guò)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)活動(dòng)，但都流于形式，多數(shù)行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人、干部職工甚至不知道內(nèi)部控制究竟是做什么、有什么作用。沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度是有效提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)行政事業(yè)單位廉政防控機(jī)制建設(shè)的必要手段。很多行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)遵循的依然是以前的一些財(cái)經(jīng)制度行政法規(guī)。這導(dǎo)致內(nèi)控制度形同虛設(shè)。

（二）內(nèi)控制度不完善、內(nèi)控機(jī)制不健全，審計(jì)監(jiān)督不到位

當(dāng)前，大多數(shù)行政事業(yè)單位還沒(méi)有成立單獨(dú)的內(nèi)部控制職能部門，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的牽頭部門大部分是財(cái)務(wù)部門，一些管理者甚至將內(nèi)部控制看作是財(cái)務(wù)部門的一個(gè)預(yù)算控制環(huán)節(jié)，缺乏其他諸如內(nèi)部監(jiān)督部門、辦公采購(gòu)部門、資產(chǎn)管理部門等的共同參與。內(nèi)部控制制度所要求的三權(quán)分離也沒(méi)有落實(shí)到位，職責(zé)分工和制衡機(jī)制不健全，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)不能有效發(fā)揮互相制約、互相監(jiān)督作用。單位的審計(jì)監(jiān)督基本依賴于財(cái)政部門和審計(jì)部門，事后監(jiān)督多，內(nèi)部監(jiān)督少。這些都導(dǎo)致內(nèi)控制度不能很好地發(fā)揮其應(yīng)有的制約協(xié)調(diào)機(jī)制，行政事業(yè)單位的管理水平難以有大的提高，當(dāng)然也不能有效地防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，并給一些違法亂紀(jì)行為創(chuàng)造了可乘之機(jī)。

（三）單位各部門之間信息資源不共享，工作透明度不高

目前，大多數(shù)行政事業(yè)單位內(nèi)部各部門存在各自為政，信息僅限于本部門內(nèi)部的問(wèn)題。這導(dǎo)致內(nèi)部控制無(wú)法有效實(shí)施。信息的閉塞導(dǎo)致互相之間不了解、出現(xiàn)問(wèn)題不能及時(shí)有效溝通，也無(wú)法形成相互監(jiān)督機(jī)制。

（四）預(yù)算控制執(zhí)行力度不強(qiáng)，經(jīng)費(fèi)開(kāi)支管理不嚴(yán)謹(jǐn)

作為內(nèi)控制度的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算編報(bào)和執(zhí)行作用顯而易見(jiàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的編制偏于粗線條、不夠細(xì)化，與資產(chǎn)配置相結(jié)合少，與各業(yè)務(wù)部門是否相適應(yīng)考慮少，預(yù)算編制缺乏預(yù)見(jiàn)性，一般都是參照上年度的預(yù)算來(lái)進(jìn)行編報(bào)，導(dǎo)致預(yù)算編制漏洞多，不夠準(zhǔn)確合理。出現(xiàn)實(shí)際支出與預(yù)算指標(biāo)不匹配，三公經(jīng)費(fèi)、差旅費(fèi)逐年上漲，年底突擊花錢等問(wèn)題。

（五）財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)有待進(jìn)一步提高

財(cái)務(wù)部門對(duì)每個(gè)單位來(lái)說(shuō)都具有非常重要的作用，因此財(cái)務(wù)人員的思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力也顯得尤為重要。但實(shí)際上很多事業(yè)單位在選拔財(cái)務(wù)人員的時(shí)候，并不像企業(yè)那樣設(shè)定一定的標(biāo)準(zhǔn)和條件。這導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員基礎(chǔ)業(yè)務(wù)知識(shí)不扎實(shí)、專業(yè)素養(yǎng)和業(yè)務(wù)技能也不高，對(duì)相關(guān)的財(cái)經(jīng)法規(guī)和會(huì)計(jì)制度意識(shí)淡薄，起不到財(cái)務(wù)人員必須具備的監(jiān)督作用。這些都是事業(yè)單位內(nèi)控制度不能有效執(zhí)行的主要因素。

三、改進(jìn)目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的對(duì)策

（一）盡快完善并細(xì)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的法律法規(guī)，增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)

針對(duì)目前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)不強(qiáng)、內(nèi)部控制制度不健全、制度的適應(yīng)性和可操作性不強(qiáng)、行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員對(duì)內(nèi)控制度認(rèn)識(shí)不到位、重業(yè)務(wù)輕管理等問(wèn)題，財(cái)政部應(yīng)盡快出臺(tái)一些詳盡的、操作性強(qiáng)的指導(dǎo)意見(jiàn)。督促和引起行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)控制度的足夠重視，加大單位負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)力度，使其充分認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度的重要性和必要性，從而主動(dòng)規(guī)范和健全單位內(nèi)部控制制度和內(nèi)部控制機(jī)制。實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)獨(dú)立，明確內(nèi)部控制責(zé)任人，明確內(nèi)部控制職能部門和其他相關(guān)部門的內(nèi)控職責(zé)。深刻剖析本單位內(nèi)控制度建設(shè)和內(nèi)部控制機(jī)制運(yùn)行存在的問(wèn)題。切實(shí)開(kāi)展內(nèi)部控制工作，規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)行為，提升單位工作效率，有效防控廉政風(fēng)險(xiǎn)，從而使行政事業(yè)單位內(nèi)部控制活動(dòng)得到有效開(kāi)展。

（二）加大宣傳培訓(xùn)力度，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部控制人員的素質(zhì)

定期進(jìn)行內(nèi)控的宣傳培訓(xùn)學(xué)習(xí)，結(jié)合實(shí)際深入講解內(nèi)控的真正含義、目的及其重要作用和深遠(yuǎn)的意義。了解最新的政策法規(guī)和管理辦法，從而提高行政事業(yè)單位人員對(duì)內(nèi)控制度的認(rèn)識(shí)和重視。尤其是單位的管理層更應(yīng)引起高度重視，做好學(xué)習(xí)宣傳帶頭作用。把內(nèi)控制度學(xué)習(xí)建設(shè)工作納入單位的重要工作范疇，各部門相關(guān)人員要明確職責(zé)，按規(guī)定、按要求認(rèn)真嚴(yán)格學(xué)習(xí)并開(kāi)展內(nèi)控工作。形成獎(jiǎng)罰機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)每個(gè)人的積極性。形成全員參與的良好的學(xué)習(xí)氛圍，使行政事業(yè)單位的內(nèi)控工作真正落實(shí)到位，提升行政事業(yè)單位的管理水平。

（三）設(shè)置專門的監(jiān)管部門，加大監(jiān)管力度

行政事業(yè)單位內(nèi)部要設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，這里一定要強(qiáng)調(diào)其獨(dú)立性。監(jiān)督部門的工作人員要嚴(yán)格挑選，素質(zhì)過(guò)硬。熟習(xí)掌握內(nèi)部控制制度法規(guī)及財(cái)經(jīng)法規(guī)。確保監(jiān)督機(jī)構(gòu)能充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。監(jiān)督部門要對(duì)單位內(nèi)部的每次經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法性、規(guī)范性進(jìn)行審查，確定其風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，作出風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)策略，從而杜絕行政事業(yè)單位不正確的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給國(guó)家造成重大經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，將行政事業(yè)單位廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)降至最低，讓違法亂紀(jì)行為無(wú)處可逃。

（四）完善信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)信息共享

財(cái)政部門應(yīng)牽頭建立和完善資源信息共享系統(tǒng)，使單位內(nèi)部每個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)環(huán)節(jié)和審批流程，包括財(cái)務(wù)預(yù)算編制、執(zhí)行一些會(huì)議精神、規(guī)章制度等都進(jìn)入信息化系統(tǒng)，從而讓每個(gè)相關(guān)部門都能相互了解、互相監(jiān)督，出現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)溝通解決。

（五）建立經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估機(jī)制

其實(shí)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制過(guò)程也就是風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)的過(guò)程。我國(guó)行政事業(yè)單位的特殊性導(dǎo)致其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估比企業(yè)更重要。因此單位內(nèi)部要增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，對(duì)財(cái)務(wù)、道德尤其是每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。單位應(yīng)成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作組，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，單位領(lǐng)導(dǎo)牽頭，合理分析經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化。國(guó)家政策的實(shí)施方向?qū)Ρ締挝坏慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行合理評(píng)估，必要時(shí)聘請(qǐng)外面的專家給予專業(yè)指導(dǎo)。

（六）定期組織培訓(xùn)和考核財(cái)務(wù)人員，提高其業(yè)務(wù)水平

財(cái)務(wù)人員的道德水平和專業(yè)知識(shí)水平直接影響單位內(nèi)部的管理水平。一個(gè)合格的負(fù)責(zé)任的財(cái)務(wù)人員對(duì)單位資金的預(yù)算支出及項(xiàng)目是否合規(guī)會(huì)起到有效的監(jiān)督指導(dǎo)作用，因此在選拔財(cái)務(wù)人員時(shí)要嚴(yán)格并設(shè)立一定的條件，首先要業(yè)務(wù)知識(shí)扎實(shí)，其次要道德高尚、堅(jiān)持原則。要定期學(xué)習(xí)財(cái)經(jīng)制度和會(huì)計(jì)制度，并請(qǐng)專業(yè)老師進(jìn)行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)水平。

（作者單位為山西省晉中市不動(dòng)產(chǎn)登記中心）

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