紹興市民營養老機構發展困境及對策研究

吳嬋君

[摘 要]1987—2018年，紹興市60歲以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，高于全國平均水平。突出的人口老齡化問題勢必加大養老服務的負擔。目前國家政策民營養老機構發展的力度空前，然而由于民營養老機構缺乏運營經驗、資金不足、人才短缺等仍面臨諸多問題。因此，文章以紹興民營養老機構的發展現狀為切入點，分析其發展困境，并提出了紹興發展民營養老機構的對策。

[關鍵詞]老齡化;民營養老機構;對策;紹興市

1987—2018年，紹興市60歲以上老年人口比重由10.2%上升至25.51%，遠高于全國平均水平，人口老齡化問題異常突出，打造完善的養老服務體系已迫在眉睫。民營養老機構是養老服務體系中一支重要的生力軍，因此，分析紹興民營養老機構的發展困境并提出解決對策具有重要的現實意義。

1 紹興老齡化的現狀和民營養老機構發展現狀分析

據紹興日報提供的數據顯示：截至2018年年末，紹興全市60歲以上老年人口已超過114萬，老齡化程度達到25.51%。這一數據遠高于浙江省老齡化平均水平（22.4%）的全國老齡化平均水平（17.9%）

2 紹興民營養老機構發展困境分析

2.1 供給與需求在數量上、結構上矛盾突出

依據發達國家的經驗標準，機構養老的比例約占老年人口總數的7%，浙江省提出要達到養老床位占老年人口總數5%以上的要求，根據這個標準，按照2018年全市老年人口數估算，養老機構床位至少應達到5.7萬張。近年來，通過政府興建、公建民營、民營自建等方式，紹興全市養老機構床位從2014年的29016張，增加到2018年的46064張，但與5.7萬張的保守需求量估計相比，仍然存在較大缺口。

另外，公辦養老機構定位不清，對社會力量參與養老機構的開發與經營產生擠出效應。目前全省公辦養老機構的建設與營運由政府全額投入，低價收費，享受了高額的政府補貼，但對收住的人員沒有作出明確的界定，一些經濟條件好、承受能力強、身體相對健康的老年人大量入住公辦養老機構，既影響了低收入、沒有社會關系、確實需要入住養老機構的老年人入住，又對社會養老機構產生擠出效應，出現公辦“一床難求”與民辦“床位空置”窘境。

2.2 開發成本高，回收周期長，資金壓力大

民營養老機構的開發既不僅僅是醫院的開發也不僅僅是住宅的開發，還有大量的配套用房、配套設施的投入，不僅包括硬件，還有軟件投入。硬件方面，既要考慮基礎設施、環境等因素，還要投入諸如休閑場館、老年健康中心、康復性療養中心、醫療保健中心以及裝備密集的探頭與無線呼叫定位等配套設施設備。軟件方面，需要專業的運營團隊和服務團隊，為老年人提供醫護服務、保健服務、活動組織、日常課程，還要配備營養指導、特殊飲食護理、餐廳等餐飲服務等。開發成本高、投資回收期長、資金壓力巨大，非一般實力的企業有能力涉及。

2.3 缺乏運營經驗

從國外民營養老機構可持續經營的經驗來看，保持所有權和經營權的相對完整性，采取床位出租、購買服務的方式更有利于民營養老機構目標客戶市場的細分、服務針對性的提高、養老機構實際利用率的提高，也有利于減輕老人的經濟負擔，且增強老人的選擇靈活性。但采取床位出租、購買服務的方式，給投資者帶來巨大的資金和運營壓力，且在當前融資成本高居不下背景下，超出了許多企業的可承受能力。因此，有些定位高端的民營養老機構，例如萬科隨園嘉樹采取了使用權出售的方式快速回籠資金。但這種方式也存在著缺乏出售后繼續提供高質量后續養老服務動力的隱患，購買者將承擔巨大風險。

2.4 相關產業支撐體系欠缺，產業鏈不完整

根據國外的相關經驗，合格的民營養老機構應該提供日常生活服務、健康管理、醫療護理、娛樂文化教育等服務。然而目前，紹興全市對上述服務尚處于起步探索階段，經驗不足、服務質量和技術水平亟待提升，特別是高層次的專業性養老服務人才（如護理、康復、醫療等）嚴重缺乏。可見，目前紹興發展民營養老機構缺乏相關產業體系的支撐，產業鏈不完整，整合難度較大。

2.5 相關法規、政策和制度不完善

民營產業作為新興產業，缺乏具有可操作性的法規、扶持政策和服務準則的支持。一是民營養老機構的開發涉及土地、規劃、發改、財政、建設、民政等諸多部門，部門之間的職能發揮形不成合力，調控能力弱，很難形成具操作性的統一政策，影響管理效率。二是已出臺的政策落實不到位。雖然國家、浙江省、紹興市都提出了民營養老機構將享受用地、稅收、用電等方面的優惠政策。但許多細則并未落實到位。三是缺乏支持養老產業發展的金融產品。支持養老服務產品開發的金融服務體系和金融衍生產品的缺失嚴重制約了產業的發展。四是缺乏相關法規、制度。對養老機構用地的出讓方式規定不明確、對經營者經營行為沒有明確的法規規定、開發者和經營者各自的責任劃分界限不明確、各類養老機構設計與開發規范不明確等。

3 紹興市民營養老機構發展對策分析

民營養老機構具有準公共品的特征，必須依靠政府的直接支持和間接支持，具體對策如下。

3.1 編制專項發展規劃

根據老齡化發展趨勢和老齡人口分布，結合浙江省、紹興市國民經濟和社會發展總體規劃，制定相應的民營養老機構專項發展規劃。在專項規劃中，應明確發展民營養老機構的指導方針、長短期目標、主要任務和保障措施等。

3.2 為民營養老機構提供有效的土地保障

保證民營養老機構發展的關鍵是提供有效的土地保障，具體包括：其一，根據民營養老機構專項發展規劃落實適應的土地儲備。其二，在用地供給中單列“養老綜合用地”。其三，根據養老機構的性質提供多樣化的土地出讓方式。鄉（鎮）、村公益性養老服務機構的建設用地，經依法批準可使用集體所有土地;新辦的非營利性養老服務機構的建設用地，可采取劃撥方式優先供地;新辦的營利性養老服務機構的用地，通過招標拍賣、掛牌出讓方式取得。其四，土地出讓價格以“保本微利”為原則。招標拍賣、掛牌出讓方式的起始地價，可根據基準地價參照社會公益事業類地價確定。關于地價款的繳納方式，可采取交納地租的方式，還可采用先租后讓的方式，在民營養老機構的開發建設運營初期，采用交納地租的方式;待項目盈利之后再辦理土地出讓手續。

3.3 公辦養老機構回歸本色

公辦養老機構回歸本色才能保證民營養老機構持續健康發展。首先，要正確定位公立機構職責。公辦養老機構主要服務于貧窮和弱勢的老年群體。公辦養老機構應致力發揮公共養老服務的“托底”作用，主要面向城市“三無”老人、農村“五保”老人、“低保”老人等社會弱勢群體。建議公立機構應建立明確的準入標準，公開透明的政策，并公布每次入住老人基本情況。其次，堅決剎住建豪華公辦養老院之風。為民營養老機構的發展讓出足夠的市場空間，倡導市場化、產業化的運作模式，鼓勵扶持社會力量興辦多形式、多層次的養老機構。

3.4 統籌養老產業財政管理

養老產業具有社會保障性質，各國政府都十分重視養老產業的發展并給予積極的財政支持。一是進一步增加財政投入。政府要根據經濟社會發展水平和老年人口規模，建立和完善養老服務體系建設的財政投入機制，把養老機構建設、運營補貼、購買居家養老服務、高齡老人生活補助等經費納入本級財政預算安排，按財政收入的一定比例保證養老事業的發展。建立財政投入與老年人口增長相匹配的機制。二是加大福利彩票公益金用于養老產業的比重。福利彩票公益金每年留存部分按不低于50%的比例用于社會養老服務體系建設。三是進一步完善財政的投入機制。養老服務財政資金可通過政府購買服務、貸款貼息、民辦公助、公建民營等多種模式，引導和支持社會力量開發、改造、興辦各類養老服務設施，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

3.5 加大扶持養老產業金融產品創新

產業的發展離不開金融的支持，紹興市必須加大扶持養老產業金融產品創新的力度。首先，政府可通過利率補貼、財政貼息和政府擔保等方式引導金融機構提供養老機構開發貸款。其次，嘗試將保險基金的投資對象向養老機構開放。在依法合規、收益合理、風險可控的前提下，積極探索保險基金服務養老產業的創新模式。再次，借鑒日本、德國等國家先進經驗推出長期護理保險。具體做法是選擇若干個縣作為試點，為40歲以上中老年人提供長期護理保險產品，為被保險人因年老、疾病或意外傷殘而需要長期照料的提供護理服務費補償。最后，加大養老產業金融衍生產品創新力度。例如房產按揭、房產置換、老年儲蓄投資理財產品等。

3.6 提升養老服務產業人才專業化水平和薪酬待遇

人才強則產業強。首先，政府應督促相關部門出臺完善的培訓體系和政策（包括培訓方式、培訓內容、培訓評估制度、培訓機構監管等），加強對目前在職人員的培訓，有效提升養老服務人才的職業操守和專業化水平。其次，政府應鼓勵在高校和中職開設養老服務相關專業，加快培養老年護理、醫療、營養和心理等方面的專業人才，提高從業人員的職業道德、業務技能和服務水平。最后，提高養老機構工作人員的薪酬待遇，加強養老服務專業人才引進力度，例如對從事養老服務產業的高層次管理、醫療、護理人才提供落戶優惠政策、獎勵政策和職稱職務晉升優惠政策的激勵。

3.7 實行稅費優惠政策

對民營養老機構可實行以下稅收優惠政策：一是營利性民營養老機構取得的養老服務收入免征流轉稅及附加稅，經營所得應繳納的企業所得稅給予稅率優惠或稅額減免。二是非營利性民辦養老機構享有公辦養老機構同等的稅費優惠政策，例如自用的房產、土地免征房產稅和城鎮土地使用稅等。同時，還可實行費用優惠政策，例如水、電、氣等價格采用居民用戶定價，相應的配套費給予優惠，減半收取電話、有線（數字）電視、寬帶一次性接入費等。

參考文獻：

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