環保壓力對地方網約車政策制定的影響研究

趙婧雯 王鈺

[摘 要]網約車作為新時代“互聯網+交通”背景下的產物，為民眾的“共享”生活帶來了諸多便利，但同時大量的廢氣排放也導致了環境污染加劇。文章以180個城市網約車實施細則的嚴格程度和當地的大氣污染情況為依據，通過建立有序多分類Logit模型，發現環保壓力對地方網約車政策的制定有較大的影響。建議相關政策能進一步合理規制網約車市場，取得網約車創新發展和環境治理的最大平衡。

[關鍵詞]網約車;大氣污染;環保壓力;政策制定

近些年來，作為共享經濟的重要分支之一，“互聯網+交通”的典型業態，網約車行業及市場的演變與發展得到了社會各界的廣泛關注。自網約車出現以來，參與其中的多方處于不斷地博弈、協調中，地方政府作為網約車規制政策的主要制定者和實施者，必須考慮來自各方的壓力和利益平衡，大氣污染因素便是其中之一。隨著人們對環保越來越高的關注，這也對城市交通提出了更高更嚴格的要求。地方政府一方面需要根據當地的不同情況制定符合本地實情的方案，使得網約車在合法合規的框架下最大化地創新發展;另一方面又要考慮由此帶來的城市交通增負帶給大氣污染的壓力。因此，地方政府在兩者之間的平衡與選擇是長期以來網約車政策的重大焦點之一，其結果就是各地方政府網約車政策傾向從嚴管理，以審慎的態度限制合法經營的網約車企業和網約車數量成為普遍選擇。

1 環保壓力成為地方政府制定政策的重要外因

1.1 環保形勢嚴峻

城市交通對大氣污染物排放的巨大貢獻在我國機動車保有量逐年攀升的背景下表現得尤為突出。汽車直接排放的污染物，導致空氣環境質量下降，危害人體健康，主要有：一氧化碳（CO）;碳氫化合物（CH）;含氧的碳氫化合物（HCO）;氮氧化物（NOX）;顆粒物（PM2.5）。機動車污染已經成為造成灰霾、光化學煙霧污染的重要原因，機動車污染防治的緊迫性日益凸顯。

生態環境問題一直是關乎民生和國家發展的重要問題之一，而大氣環境狀況的優劣程度則直接影響國民生活健康水平，是政府多年來致力改善的核心環境問題。其中，交通運輸行業是高污染、高能耗的典型代表，因此交通尾氣污染與大氣環境問題的惡化密切相關。

1.2 民眾對環保提出更多訴求

隨著中國特色社會主義進入新時代，人們對清新空氣、干凈飲水和優美環境等更多優質生態產品的需要與環境污染嚴重、生態環境惡化的不平衡不充分發展成為了社會主要矛盾之一。黨的十九大報告明確指出，把污染防治作為我國全面建成小康社會的三大攻堅戰之一。

隨著經濟發展和生活水平提升，人們的基本訴求也在發生深刻變化，40年前人們要“溫飽”，現在更注重“環保”;40年前人們在意“生存”，現在更追求“生活”和“生態”。顯然，重污染天氣已成為民心之痛、民生之患，嚴重影響生產生活。

1.3 最嚴環保政策下的矛盾與沖突

2016年7月，《國務院辦公廳關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》、交通部等7部門《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》正式頒布后，引起了強烈反響，社會各界認為它們較充分地吸納了公眾意見，賦予網約車以合法的地位。從直觀層面來看，網約車如何發展取決于地方政府對其抱什么樣的態度。

由上述討論可見，來自各方的壓力和訴求使得近年來一系列的環保政策逐步嚴格，全方位多層次地對大氣污染進行治理。在如此環境下，地方政府在制定網約車規制措施時，一方面需要網約車行業在合法、規范的前提下創新發展，另一方面也要考慮環保因素，在減少大氣污染的總目標下，制定出網約車正向發展的政策。

2 互聯網+交通成為環保政策關注的重要領域

2.1 交通成為城市發展的重要桎梏

回顧任何一個城市的興起，都是從交通便捷的地方起源，從起初的河道附近到現在的環交通樞紐發展，現代經濟的競爭某種意義上來說就是基礎設施建設和交通環境改善的競爭。中國大部分城市基礎交通薄弱，承受需求波動的彈性小，以熱門旅游城市成都、上海等地為例，節假日期間擁堵情況到目前為止都無法避免。各個城市中尤其是當前還沒有足夠空間進行交通改善的，交通運輸仍處于國民經濟與社會發展的薄弱環節。

眾所周知，通暢的交通環境可以有效降低經濟成本。目前大中型城市的擁堵問題不同程度上提高經濟成本，降低生產效率，同時阻礙資源的相互流通，對于形成市場一體化，加強市場競爭造成不利影響。

2.2 以網約車為代表的互聯網+交通得到快速發展

首先城鎮化速度不斷加快，城市人口增多，打車難的問題日益凸顯。城市用地面積不斷擴大，但是公共交通建設跟不上，居民缺乏可靠的出行方式。此時網約車的出現，給人們提供了新的出行方式，解決打車難的出行問題;其次，網約車是互聯網發展的產物，它的發展離不開互聯網的幫助，正是因為“互聯網+”的形式，才能滿足人們巨大的出行需求。依托于互聯網，人們改變了伸手攔車的方式，給人們帶來了巨大的便利。

同時網約車的出現使得一部分人增加了收入，也緩解了社會就業壓力。大中型城市中很多網約車司機屬于兼職，他們利用下班后的時間使用私家車來賺一些外快，增加收入。眾多網約車司機中也有很大一部分全職的，他們的就業問題得到了解決。而且網約車的發展也符合新型經濟形式的發展趨勢。

2.3 網約車帶來的負外部性問題嚴重

一方面，城市交通需求在近幾年不斷增加，而城市交通基礎設施建設并沒有完全與需求匹配，出行者的出行成本增高、出行效率降低，交通的負外部性越來越顯著，交通擁擠成為制約城市發展的重要因素之一。單一的依靠增加城市交通基礎設施對城市交通外部性的影響是有限的，并不能從根本上解決城市交通擁堵。同時，網約車市場在興起后的幾年里快速擴張，大量私家車的使用次數和時間增加，由此導致尾氣排放量大幅上升。在地方政府制定政策的幾年時間里，大氣污染問題愈加嚴重，使得管理者對環境外部性更加重視。因此，采取有效措施解決交通外部性和環境外部性問題至關重要。

3 地方網約車政策與環保壓力的關系檢驗

3.1 概述

自2012年網約車這種創新模式和市場進入大眾視野，政府對其態度和政策管制也隨著網約車的發展一步步變化。最初的階段里，擺在政府面前的是一個全新的商業模式和交通模式，因此只能持觀望態度，給了網約車市場和相關企業足夠的發展空間。之后，隨著真實市場的一步步檢驗，政府逐步開始規制網約車市場，其中嚴重的大氣污染和環境壓力受到更多的關注。對于運營車輛類型，從鼓勵使用新能源汽車，再到部分地區規定必須使用新能源汽車，體現出環保壓力對于地方政府網約車政策的密切影響。下文從城市環境壓力角度出發，探討網約車實施細則的嚴格程度和環保壓力之間的關系。

3.2 數據選取與處理

首先對收集到的180個大中型城市在2016年前后正式頒布的評估地方網約車實施細則（包括《試行文件》，不包括《征求意見稿》）的嚴格程度進行評估，過對各個條款研究，確定具有共性的、便于統計的若干項評判標準，最終確定車輛價值要求、軸距要求、排量、車齡及里程要求和戶籍，并通過二分類的方法，將條款的嚴格程度通過0、1兩個變量進行衡量。

從各地細則的統計來看，一般情況下城市規定網約車應比當地巡游出租價格高出若干倍，最高要求為2倍。 這里以10萬元作為巡游出租車平均價格計算網約車準入標準。 余下城市對裸車價或完稅價提出了具體標準，將所有裸車價按照國家和地方稅務標準折算為完稅價。車輛價值有要求的標為1，無要求標為0。車輛技術標準準入分為軸距和排量兩項，軸距最低的為2600mm，最高的為 2710mm。排量最高的要求 1.95L 或 1.8T。也是通過是否要求與否對這兩個變量進行了判斷。

《實施細則》普遍未對擬從事網約車經營的車輛設定車齡限制，但提出了“使用年限達到8時退出網約車經營”的要求。 地方政府層面，對車齡的要求從1年到8年不等，大部分城市要求車齡在 3 年以內。 因此1～3年標為1，4～8年標為0。《實施細則》中對網約車司機的準入限制較少，出于安全考慮對犯罪記錄、駕駛記錄等有要求。 地方規定中主要增加了司機的戶籍與居住證明。同理將有要求的標為1，未要求的標為0。

最終將5個標準進行統計，5標準中有3以上標準達到嚴格程度計為1，其余計為0。由此得到每個城市網約車嚴格程度評價的二分類變量。同時為了研究政策嚴格程度的影響因素，收集了全國180個大中型城市2015年每月PM2.5平均值及峰值、每萬人擁有出租車和公交車數量、人均城市道路面積數據，并對這些數據進行處理。由于網約車的實施細則大部分是在2016年前后頒布，因此本文數據時間區間與《實施細則》相符。

3.3 構建有序二分類Logit模型

3.3.1 政策嚴格程度與PM2.5平均值之間的關系

Logit模型回歸中，響應變量時Y=1時的對數優勢比（log）。回歸系數含義是當其他預測變量不變時，一單位預測變量的變化可引起的響應變量對數優勢比的變化。由于對數優勢比解釋性差，這里將結果指數化。可以看出，當PM2.5平均指數每增加一個單位，政策嚴格程度的優勢比將乘以1.0100。詳見表1數據。

3.3.2 政策嚴格程度與PM2.5峰值數據之間的關系

同理，當PM2.5峰值指數每增加一個單位，政策嚴格程度的優勢比將乘以1.0063。詳見表2數據。

3.3.3 結果分析

由上述檢測結果可以看出PM2.5的平均值5%的置信區間內顯著，PM2.5指數的平均值與網約車政策的嚴格程度顯著正相關。正如前文討論所得，模型結果也再次證明，各地方政府在制定實施細則時重點考慮了大氣污染問題，希望通過嚴格的網約車規制政策來限制營運的機動車數量，最大化地減少網約車帶給城市交通的環境污染。

地方政府在后續的網約車政策制定與修改過程中，應大力提倡清潔能源汽車作為網約車的主力軍進入市場運營，以具體的措施提高網約車平臺企業使用新能源汽車，如每個平臺中合規經營的新能源汽車必須達到總數量的50%及以上。同時，地方政府應對網約車車輛燃料類型加以限制，停止對燃油機動車量“網絡預約出租汽車經營許可證”的發放，約束高損耗、高污染的尾氣排放車輛營運，逐步使得燃油機動車退出網約車市場。

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