城市軌道交通PPP項目政府補貼模式對比研究

王瑜哲

摘? 要：近年來，國內城市軌道交通項目往往采用PPP模式運作，PPP模式中可行性缺口補助機制采用不同的政府補貼模式應根據不同項目的特點決定。該文理論研究分析了PPP項目回報機制、補貼模式及其模型，并結合案例分析對比了不同補貼模式的特點及適用范圍，旨在為軌道交通PPP項目選擇合理的補貼模式，從而提高軌道交通項目運作效率，更好地發揮社會公共服務水平提供借鑒。

關鍵詞：城市軌道交通? PPP項目? 回報機制? 政府補貼模式? 車公里

近年來，中國城鎮化步伐不斷加速，城市人口急劇增長，發展城市軌道交通已經成為解決交通擁堵問題、實現交通強國戰略的重要途徑。截至2018年底，全國已有61個城市完成城軌交通線網建設規劃，已有35個城市開通185條線路，總長度5761.4km，在建設線路7611km，可研批復投資額42688.5億元。城市軌道交通進入了大規模快速發展時期，鑒于軌道交通項目具有投資大、公益性強、運營維護成本高及投資回收期長等特點，傳統政府投資模式已不能有效滿足項目需求，采用政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，以下簡稱PPP）模式已成為城市軌道交通項目投融資的主要模式。該文將從PPP模式政府補貼模式的角度探討不同模式的模型及特點。

1? 回報機制分析

目前國內PPP項目常見的回報機制主要包括以下3類：政府付費，政府直接付費購買公共產品或服務;使用者付費，由消費用戶直接付費購買公共產品或服務;可行性缺口補助，對于使用者付費無法使社會資本獲取投資收益、甚至無法覆蓋項目建設和運營成本的項目，由政府對缺口部分提供補助。

據統計，2018年全國城市軌道交通平均單位車公里運營成本23.8元，平均單位車公里運營收入17.2元，收支比為78%，使用者付費一般難以實現運營盈虧平衡，更無法覆蓋投資，因此可行性缺口補助模式成為城市軌道交通PPP項目最常用的回報機制。

2? 補貼模式模型分析

為最大化發揮政府和社會資本方合作共贏效應，設計合理的補貼模式尤為重要，目前國內城市軌道交通PPP項目通常采用以下3種補貼模式。

2.1 車公里模式

車公里模式是城市軌道交通項目補貼的最新模式，已在烏魯木齊軌道交通、成都軌道交通、首都新機場線等項目運用。“車公里”是列車運營里程的計量單位，指單位車輛的運量，“車公里數”是一定時期內全部車輛運營里程的總和。該模式關注項目公司提供公共服務的數量和價格，以服務量為計算基礎。詳細模型為：

當年可行性缺口補助額=約定車公里數×約定車公里服務費單價-（基準客運收入+基準非票務收益）+其他補貼

其中，約定車公里數指根據擬定的行車組織安排和計劃確定的各年車輛運營里程數;約定車公里服務費單價指合同約定的單位車公里服務付費價格;基準客運收入指當年需達到的客運收入基準值;基準非客運收益是指當年需達到的非票務收益基準值;其他補貼指由于各種因素導致實際車公里數與約定車公里數不同時進行的補償/返還等。

2.2 財政部21號文模式

財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金〔2015〕21號）提出政府補貼計算方法是：社會資本方承擔的年均建設成本、年度運營成本和合理利潤，減去使用者付費。詳細模型為：

當年可行性缺口補助額+年度運營成本×（1+i1）-當年使用者付費數額

其中：n指折現年數;財政運營補貼周期指運營補貼年數;i1指合理利潤率;i2指年度折現率，應考慮補貼發生年份，并參照同期地方政府債券收益率合理確定。

2.3 等額年金模式

在實踐中往往對21號文模式變形，最常見的是等額年金模式，即將項目投資按照等額資金回收系數折算為等額年金，加上運營成本，扣除使用者付費，作為缺口補貼額。詳細模型為：

當年可行性缺口補助額=項目全部建設成本×（A/P，i1，n）+年代運營成本×（1+i2）-（實際客運收入+非客運收入）

其中：P為項目全部建設成本;i1為折現率;i2為合理利潤率;n為運營期年限。

針對3種補貼模式各自優缺點對比歸納見表1。

3? 補貼模式案例比較分析

現以國內某城市軌道交通PPP項目為例，采用相同的運營成本、運營收入以及同等的收益水平對3種補貼模式進行對比分析。

3.1 案例背景

項目特許經營期26年，建設期4年，運營期22年。初始投資總額約200億元，資本金比例20%。項目公司主要收入來源為客運收入、非客運收入和政府補貼，客運收入按平均運價率0.35元/人公里計，非客運收入按客運收入5%計。項目公司運營期年均運營成本約13.80元/車公里。項目公司自運營期第4年起進行設施更新改造，預計投資額約20億元。運營期預測客流量從11519萬人次逐年遞增到24471萬人次，約定車公里數從2487萬公里逐年遞增到3657萬公里。

3.2 數據模擬結果分析

將案例數據代入3種補貼模型，按全投資財務內部收益率（稅后）6.0%作為投資決策條件模擬測算。結果表明，等額年金模式各年補貼額度相對穩定;21號文模式，前期補貼額很少并逐年增加;車公里補貼模式前期少并逐年增加，但是增長緩慢。補貼總額來看，21號文模式最高，對政府并不劃算，適用于財政前期緊張的項目;等額年金模式最低，適用于財政前期相對寬松的項目;車公里補貼模式居中，適用性和通用性最強。

經過敏感性分析，21號文與等額年金模式對折現率最敏感，實操中折現率的確定往往缺乏可靠依據，一般根據預期內部收益率反算，導致不同項目取值沒有借鑒價值。車公里模式對車公里單價最敏感，受客流變化較小，項目公司收益可保持相對穩定。

實務中，項目公司的債務融資比例一般較高，運營初期資金成本較大后期逐漸減少，這些成本可為項目公司節約所得稅費。如運營初期補貼額很少后期快速增長，會導致運營初期較長時間大幅虧損，后期盈利并大幅增長，將發生較大額所得稅損失，間接提高政府補貼負擔。

4? 結語

對于城市軌道交通PPP項目回報機制單一、準公共服務的特點，政府應給予項目公司運營補貼。該文分析了不同政府補貼模式的特點，對比研究了不同補貼方式的模型，并通過案例測算了補貼支出數額。在具體的城市軌道交通項目中，應結合項目特點及政府財政情況合理設計，實現政府和社會資本合作共贏、更高效服務社會公眾的PPP模式初衷。

參考文獻

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