我國公務員權利保障制度法律問題研究

楊賽

摘要：《公務員法》在立法時將保障公務員的合法權益作為立法的目的之一。《公務員法》的頒布與修訂也確實對規范公務員的管理、提高行政工作效率及保障公務員的合法權益起到了重要作用。但是，在法條中規定的權利救濟手段有很多不合理、不完善的地方，在實踐中效果不好。本文立足于對《公務員法》及其相關法律法規的細致分析，描述我國公務員保障制度的現狀，指出其缺陷并闡述了完善該制度的現實意義，在此基礎上提出切實可行的措施和解決辦法，得出厘清公務員與行政機關的關系，建立高度獨立的受理申訴控告機關和完善公務員權利保障的司法救濟制度是完善我國公務員權利保障制度的必要措施和貫徹依法行政原則，建設法治政府的必然要求。

關鍵詞：公務員;申訴;控告;權利保障;司法救濟

1 公務員權利保障的背景及公務員權利的涵義

2005年4月27日第十屆全國人大常委會第十五次會議通過了《中華人民共和國公務員法》，這是我國首次就干部人事管理進行立法。隨后，2017年9月1日第十二屆全國人大常委會第二十九次會議對其進行修訂和2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議對其進行的修訂使其不斷完善。《公務員法》的頒布與修訂對于規范公務員的管理、提高行政工作效率及保障公務員的合法權益具有重要作用。該法的實行以及《國家公務員暫行條例》的廢止，是完善我國公務員人事管理制度和堅持貫徹依法行政原則的具體體現和一大進步。但是，《公務員法》規定的權利保障制度中，有些具體規定仍不完善甚至不合理。因此，在我國實施依法治國和建設社會主義法治國家的進程中，如何保障公務員的合法權利，進而提升對公務員的管理水平和提高行政工作效率就成為我們亟待解決的問題。

公務員權利指國家法律對公務員可以享有某種利益或者可以做出某種行為的許可和保障。我國《公務員法》第二章第15條規定了公務員權利包括以下四大類：一是職務保障權; 二是身份保障權; 三是經濟利益權; 四是保障請求權。下面筆者將對《公務員法》中規定的公務員權利保障制度中存在的問題進行分析，為我國公務員權利保障制度的發展提供可操作性建議。

2 我國公務員權利保障制度的現狀及缺陷

2.1 我國公務員權利保障制度的現狀及相關法律法規的規定

目前我國公務員權利保障的法律法規主要有《公務員法》、《行政訴訟法》、《行政機關公務員處分條例》、《國家公務員申訴控告暫行條例》、《公務員申訴規定（試行）》等。總體而言，我國公務員的救濟方式主要有復核、申訴、控告制度、人事爭議仲裁制度。這拓展了公務員權利救濟的方式、加強了對公務員的權利保障;我國《公務員法》第九章監督與懲戒第63條在法律上賦予了公務員進行陳述和申辯的權利。在《公務員法》第十五章申訴與控告中，第95條至第98條的法律規定確立了公務員享有申請復核權、申訴權以及控告的權利。

2.2 我國公務員權利保障制度的缺陷

2.2.1 公務員與所在機關關系

公務員首先是公民，然后才是國家公職人員，在依法治國，建設法治政府、法治社會的今天，公務員已不再是機關的附屬物，不再是機關的工具，而是具有法律人格的主體，在履行法律規定義務的同時，也享有法定的權利。公務員與政府機關之間，實際上存在兩種法律關系，一是內部行政關系;二是勞動關系。從本質上講，二者之間其實是一種勞動關系。這也是許多國家把公務員稱為“政府雇員”的原因。因此，對于工資、福利、保險待遇等物質利益，是公務員作為勞動者應當享有的權益。但在現實中，公務員在利益受損時權利既難以得到保障，也不能輕易離職，在制約政府侵權行為時與其他社會群體相比，公務員可能更顯弱勢。

2.2.2 公務員申訴控告制度的缺陷

上文在我國公務員權利保障的現狀中提到法律賦予了公務員申訴和控告的權利，這在很大程度上保障了公務員群體的合法權益。但是，這一制度同樣存在著嚴重的缺陷。

通過《公務員法》第95條，96條可知，在申訴控告制度中，公務員只能向原人事處理機關申請復核，如果不滿意，充其量只能再向同級公務員主管部門或者該機關的上一級機關提出申訴。原復核機關是原人事處理機關，申訴機關是該機關的上級，這明顯違背了“任何人不能做自己案件的法官”的自然公正原則。這直接導致的結果是當一些公務員受到不公正對待時，不敢提出申訴控告，從而使得該制度流于形式。而根據《國家公務員申訴控告暫行規定》第17條和《公務員申訴規定（試行）》第6條，雖然規定了受理公務員申訴的機關應當組成公務員申訴公正委員會，負責受理和審理公務員的申訴案件，但是此項規定過于簡陋：它只是規定該公正委員會的成員一般由受理機關中相關工作機構的人員組成，必要時，可以吸收其他機關的有關人員參加，這說明，它只是一個臨時性的委員會，即沒有固定的組織機構和專門的裁判人員及相應職權，從而也就無法獨立履行對申訴案件的審查。

2.2.3 公務員申訴控告制度程序上的缺陷

對于公務員權利保障而言，程序的正當性是公務員權利得到保障的必要條件，尤其是對公務員作出不利處理決定的程序制度和公務員權益受到侵害后的救濟程序制度。然而，2018年2月8日實施的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》將行政訴訟法第十三條第三項規定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”擴大解釋為行政機關作出的涉及行政機關工作人員公務員權利義務的決定。這種以維護現存人事管理制度為目的的立法和司法解釋，無疑與現行公務員法已不相適應。

3 如何完善我國公務員權利保障制度

3.1 完善公務員權利的行政救濟制度，依法保障公務員權利的實現

根據上文的分析可知，公務員與行政機關之間的關系具有雙重屬性，既存在勞動關系，又存在內部行政關系。但究其本質，二者是勞動關系。因此，公務員在身份上首先是作為政府雇員的勞動者。而我國《公務員法》第105條爭議處理的規定僅限于聘任制公務員，并不適用于所有類型的公務員，受案范圍過于狹窄。由此當作為勞動者的公務員與所在機關之間就工資、福利等問題產生糾紛或爭議，筆者認為應當參照企業勞動爭議處理辦法，建立人事爭議仲裁制度，擴大人事爭議仲裁委員會和人民法院的受案范圍，將所有公務員納入其管轄范圍。

3.2 建立高度獨立的受理申訴控告的機關

公務員在申訴控告過程中，只能向原人事處理機關申請復核，在不服的情況下最多再向同級公務員主管部門或者該機關的上一級機關提出申訴。這說明，當公務員受到內部行政行為的不利處理時，只能尋求行政系統內部的救濟途徑。然而受理申訴的機關組成的公務員申訴公正委員會因為自身地位的非獨立性和臨時性，某種程度上充當了“自己案件的審判員”，這不但不符合程序正義，而且也難以保證結果公正。

為了確保公務員的合法權益，我國應該成立一個高度獨立的受理公務員申訴控告的專門機構，這樣既能保證公務員受到不公正待遇時的申訴控告案件得到公平公正處理，又能提高案件處理的質量。

3.3 完善公務員權利保障的司法救濟制度

在現行法律關于公務員申訴控告的程序上，《行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》都將行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定排除在了人民法院的受案范圍之外，最高人民法院甚至作了擴大性的司法解釋，將“獎懲、任免等決定”擴大到了整個行政機關工作人員公務員權利義務的決定，這是非常不利于公務員權利的保障的。之所以會出現這樣的立法規定，其理論根據源自于特別權力關系理論。

現在西方各國都修改了特別權力關系理論，將公務員的權利保障納入司法救濟的范圍。我國《公務員法》雖然將聘任制公務員與所在機關因履行聘任合同發生爭議納入司法救濟的范圍，但該法條規定的主體僅適用于聘任制公務員，事項僅適用于因履行聘任合同發生的爭議，這使得司法救濟范圍太過狹隘。既然對聘任制公務員的這一規定打破了內部行政行為不屬于人民法院受案范圍的限制，那么為了有效保障公務員的合法權利，應該將所有公務員的人事糾紛、對公務員處理的內部行政行為統歸為司法訴訟范疇。當公務員重大權利受損時，可與一般行政相對人一樣尋求司法救濟，不因自身的公務員身份而受到影響。筆者認為，在具體操作上，人民法院應當將國家機關對公務員作出的影響其權利義務的行政行為納入司法審查范圍，具體包括：辭退或取消錄用;處分;降職;免職;不按規定程序進行的公務員錄用、調任、轉任、聘任、晉升、競爭上崗、公開選拔以及考核、獎懲。

4 結語

在全面依法治國，建設社會主義法治國家的今天，國家機關與公務員之間不單純是一種內部行政隸屬關系，其更是一種勞動關系，這是其本質。在這種法律關系狀態下，公務員享有法律上的權利，承擔法律上的義務;國家機關作出影響公務員權利義務的行為必須于法有據，必須遵循依法行政的原則。建立人事爭議仲裁制度，成立高度獨立的受理公務員申訴控告的專門機構，完善公務員權利保障的司法救濟制度和程序，擴大人事爭議仲裁委員會和人民法院的受案范圍，將國家機關對公務員作出的影響公務員權利義務的內部行政行為和具體行政行為納入其中，這是完善公務員權利保障制度的必由之路，也是貫徹依法行政原則，建設法治政府的必然要求。

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（作者單位：西北政法大學法律碩士教育學院）