從稅收角度芻議“土地財政”轉型

摘 要：通過對土地財政的興起緣由開展分析，認為地方的財政壓力與地方官員的激勵機制雙重疊加，致使土地財政興起。然后，針對地方土地財政的利弊進行探討，認為土地財政雖然在一定程度上帶動了地方的經濟發展，但是土地財政不可持續，亟需予以轉型。最后從稅收角度切入，為“土地財政”的轉型提供對策建議，認為應在堅持分稅制的前提下進行稅收制度改革，以期成功破解“土地財政依賴癥”。

關鍵詞：土地財政;經濟發展;分稅制;房地產稅

房地產業相關稅收收入成為了一些地方財政收入的主要來源，占地方財政收入的比重過大。房地產經過前后二十多年的發展，房地產經濟已然成為了不少地方經濟的重要組成部分，以至形成土地財政。黨的十九大鄭重提出“房子是用來住的，不是用來炒的。”中央信號已經明確釋放，地方政府不能長期倚重土地財政，亟需轉型。

一、土地財政的興起緣由

1994年，我國開始實施分稅制財政管理體制。該制度對加強稅收的宏觀調控，加大中央政府的財政汲取能力，發揮了積極作用。有利于充分顯現中央集中力量辦大事的制度優勢。當然分稅制大背景下，也造成了地方財權和事權的不匹配問題。于地方政府而言，當地的基本公共服務、醫療保障、教育支出等費用都需要地方政府買單，地方政府很難做到收支平衡。房地產項目的開發，首先得依法取得城市國有土地的使用權。我國人口眾多，且土地資源有限，因此土地具有極高的價值。而中央政府將地方國有土地的流轉使用批準權限直接下放給地方，其所獲土地出讓金、房地產等稅收收入直接歸地方政府所有，并不上繳中央財政。地方政府為了彌補財政赤字，將自己所掌控的土地推向市場，進而獲取高額土地出讓金。因此地方政府為開辟新財政收入而紛紛瞄準土地財政。

房地產下的稅收來源確實有效緩解了地方財政收入緊缺壓力。政府有了財政收入，便可以著手其他項目的開發和建設，比如在基礎設施建設上加大投資，以加快城市化進程。在我國長期將地方GDP作為官員的政績考核指標的背景下，GDP增量是官員進步提升的一個重要考量因素。因此無論從地方發展角度還是從官員本身進步角度上來說，政府是愿意與房企開發商加強合作的。易言之，地方財政壓力與地方官員的激勵機制疊加致使土地財政興起。

二、土地財政的利弊分析

房地產是資金密集型產業，其直接或間接關聯的上下游產業規模十分龐大，涵蓋鋼鐵、建材、家居行業等。房地產經濟增長，必定助推其所涵蓋的上下游產業鏈經濟量增長。房地產亦是勞動密集型產業，不僅在建筑開發時需要大量的勞動力，而且在房地產開發項目的完成后，會帶來企業的入駐，相關企業的流入必然帶來就業人員的增加。所以說地方房地產經濟的繁榮在一定程度上創造了眾多的就業崗位，助推了當地GDP增長。

當然土地財政也給地方經濟帶來了諸多弊端。第一，導致地方房價過快過高上漲，人民生活水平幸福指數下降。房價的高昂很大一部分是基于國有土地出讓金的高昂，這筆高昂的費用最終是由購房者所承擔。大量購房群體的收入財產長期捆綁于房地產，成為房奴，必然導致百姓生活質量降低，何談幸福？第二，實體經濟發展受到抑制。中國如今成為世界第二大經濟體，具有他國無法比擬的巨大的消費市場。在需求端，如今的中國人民追求的是更高質量、更高水平的產品輸出。因此，對于實體經濟而言，傳統的低效高耗能的粗放式發展模式必須得以轉變。實體經濟的發展如何升級，首先需要的就是大量資金流的引入，以加大實體經濟科研投入，助力創新，在核心科技領域取得突破。然土地財政政策背景下，基于資本的逐利性，投機取利之人必然會將大量資金紛紛轉入房地產，銀行等融資機構也熱衷于貸款給房地產企業，這就導致了不少實體企業融資困難，缺乏流動資金，導致發展面臨瓶頸，轉型升級成為一場空夢。第三，地方金融風險隱患漸增。商業銀行的大量貸款均流入房地產行業，與房地產經濟“一榮俱榮，一損俱損”。此外，地方政府也往往以土地使用權作為抵押獲取流轉資金，以推動地方城市化發展進程。可見，土地財政前后相關性鏈條過長，覆蓋范圍過廣，一旦發生房地產泡沫，必然引發系統性金融風險，波及地方政府和金融機構。

三、以財稅體制改革破除“土地財政依賴癥”

土地資源是有限的，地方政府長期依賴土地獲得財政收入不可持續。如若不加以調整，任其任性發展，總有一天，地方政府將面臨無地可賣的窘境。既然高額的土地出讓金與房地產稅收收入來源是“土地財政”的最初始刺激因素，因此，唯有圍繞“稅收”加以改革，方可治標治本，徹底破除“土地財政依賴癥”。

在社會主義中國，分稅制的主導無疑是正確的，筆者認為財稅體制的改革也應是堅持分稅制下的改革。為了抑制房地產價格過高、過快上漲，必須首先從地價開始調控。第一，可嘗試打破地方政府壟斷土地一級市場的格局。黨的十八大以來，我們更加倡導簡政放權，提倡建設服務型政府，地方政府理應改變家長式管控角色，在土地的供給投入方面，可試點形成多元化的城市公共投資機制。第二，將地方政府從土地財政的利益鏈條中剝離出來。土地出讓的收入不劃歸地方所有，直接上繳中央財政。同時為使地方政府的收支平衡不受過大影響，筆者建議地方政府對土地稅進行細化分類，可以在土地的占用、保有、再交易上開征新稅源。第三，于房地產持有者、所有權個人而言，我國目前只是在房地產交易的初始環節加以征收契稅、個稅等稅收收入，但是對之后房地產的保有環節并未征稅。個人持有房成本較低，亦導致了房地產的投資屬性被明顯放大。筆者認為，可引入房地產稅加以調節。如今我國不動產統一登記、全國住房信息聯網已經完成，且民法典物權編草案中也明確提出“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”這就標志著住房的70年產權問題得到解決。因此，我國房地產稅在技術層面上已無障礙。

需要補充的是，對房地產開征稅收，絕對不是采取“放之全國而皆準的一刀切”模式。筆者認為，可分區域開展，因城施策，采取不同標準進行征收。如房地產稅可提前在一二線城市試點開征，而對于三四線等樓市較為冷淡的城市仍應采取去庫存政策，暫緩征收房地產稅，抑或設置一個過渡期。筆者建議地方政府根據市場變化，根據每一年財政支出的虧損和盈利狀況，并對地方不同區域內的不動產周圍的配套基礎設施完善情況、該區域不動產的升值空間狀況等加以考量以準確評估，進而得出該不動產準確的評估價值，最終確定不動產稅的征收比例。

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作者簡介：劉曉（1994-），男，湖南婁底人，中國社會科學院研究生院法律碩士，現供職于中國人民銀行海口中心支行。