從組織平臺角度探索解決國際航空運輸管理體制分散化問題

王茜　林仕偉

摘 要：隨著各國經濟實力的發展和航空運輸業的飛速崛起，國際航空運輸管理體制在實踐中出現了分散化的現象，理論界對此的研究多為現象的解釋和歷史發展的講述，并無觀點明確性的解決措施，筆者認為應對分散化現象的重要前提性問題為平臺的構建，有了運行的制度平臺才能談得上統一式的管理，故在此以組織平臺的角度提出粗淺的觀點，希望能對國家航空運輸管理體制分散不集中問題的解決起到些許作用。

關鍵詞：國際航空運輸管理體制分散化;世貿組織;國際民用航空組織

由于各個國家經濟實力、發展重心、航空技術等不同，各國出于實際利益的考慮會面向個別國家簽訂航空運輸協議，這就在全球視角下造成了錯綜復雜的條約協議，讓國際航空運輸管理體制呈現出分散不集中的特點。如何解決這個難題，筆者覺得應該從專業的組織平臺入手，在面向世界各國的平臺才能從根本上解決局部性的個別問題。

一、WTO平臺

20世紀后期，經濟全球化迅猛襲來，國際航空運輸之前的雙邊、局部多邊的管理體制并不足以應付全球化的航空往來，專家學者紛紛將建立統一適用的全球多邊的國際航空運輸管理體制作為研究的重點對象，作為經濟發展最為廣大的平臺，WTO似乎顯得非常合適。

（一）歷史嘗試

1992年4月的世界航空運輸討論會是歷史上的第一次嘗試。會上就航空運輸是否直接納入到WTO體系下的《服務貿易總協定》之中作出了熱烈的討論，以美國、荷蘭、新加坡為首的少數派表示支持這一舉動，因作為航行強國的他們崇尚更為自由開闊的天空，需要更廣闊的市場，出于經濟利益需求和自身實力優勢的考慮，此翻行為實為發展自身的“東風”;相反的，以澳大利亞、日本為代表的廣大發展中國家則激烈反對，WTO體系下的《服務貿易總協定》并非是國際航空運輸事業自身發展所形成的，它是外在的平臺體系，這樣挪用并不符合航空發展的需求，并且各國經濟發展水平懸殊，貿然引用是不恰當的。

兩年后，世界各國于第四次國際航空運輸會議上就此問題再次展開討論，最終達成部分共識：“同意幾種管理制度并存，主張逐漸地、有秩序地與一步一步地在市場準入等問題上做出變更，認為這是一個演化發展的過程。”

由上可知，將航空運輸納入WTO實行統一的管理失敗了。一方面，WTO作為偏向經濟貿易的世界平臺來處理航空運輸領域本就不太“對口”;另一方面，世界各國的經濟狀況不允許在沒有任何利益希望的前提就貿然直接介入。

（二）現實走向

按理來說，WTO作為一個已經發展多年，擁有完整組織機構和諸多經驗的多邊貿易體系將航空領域納入麾下應該不會有太大問題，不奢求能夠解決航空領域的所有問題，但是至少能覆蓋在經濟貿易領域，但是事與愿違，在承接歷史的嘗試中，以歷時7年半、談判幾乎涉及所有貿易的“烏拉圭回合談判”為例，由于航空運輸觸及范圍龐大、專業要求較高，且不妨礙服務貿易中其他部門的商議抉擇，故最終將這塊領域暫時擱置[1]，未寫下文。

另外，截至目前，作為WTO體系下最具航空運輸專業性的GATS《航空運輸服務附件》，其適用范圍極其狹窄，僅僅規定了航空器的修理和保養服務、航空運輸銷售和營銷服務、計算機訂座系統服務這三個空運輸領域的項軟權力，并且將最為核心的關鍵領域排除在外，與航權并無半點關聯。

由此看來，專業性太強的國際航空運輸對于WTO來說太難消化，在未解決國際航空運輸的核心問題之前，不太可能將整塊領域硬塞到本身就不合適的體制內。

二、ICAO平臺

（一）自我認知、定位

ICAO，針對航空問題成立的專門機構，隸屬聯合國，下設大會、理事會、秘書處。主要負責監管航空安全和航行規則，為各國提供分析報告和建議，為航空運輸中的某些業務制訂規范。ICAO致力于通過會員國的合作來制定政策、規定標準、研究分析等打造一個可持續的全球民用航空體系。其現行使命是支持和建立一個全球航空運輸網絡，以滿足乃至超越社會和經濟發展以及全球業界和旅客更廣泛的互聯互通的需要。

（二）活動探索

因受國際航空運輸管理體制歷史發展的影響，雙邊主義的特征仍是現代航空領域發展的重要一點。但是出于適應全球的潮流和自身的發展，很多國家出于對全球化的政治敏感本能的也一直在努力探索建立多邊法律框架。

由上文也可知，WTO的嘗試也并非一無所獲，至少在《航空運輸服務附件》的簽訂上已經觸及到了航空運輸領域，這從實際行動上讓ICAO陷于不安的境地。為了“捍衛”專業地位、不讓“大權旁落”，作為國際航空運輸管理的專業組織在召開的幾次世界范圍航空運輸會議上大展宏圖，就市場準入、航空承運人的所

有權控制權、運輸自由化、服務貿易壁壘等核心問題進行了大規模的討論。除此之外，ICAO還定期舉辦各類國際交流活動，全球航空培訓，專題討論會等等，從全方位探索如何制定出一個完整的國際航空運輸管理體制。

（三）現實走向

綜上，在現今這個階段，WTO因為或多或少的原因不適合面向全球進行全方位的管理，要想構建起一個集中管理的平臺只能寄希望于ICAO，ICAO作為眾多組織平臺中最為適合擔當此任的重要角色，擁有193個成員國，有組織的能力和操作的可能性，最為重要的就是本身屬于全球范圍內關于航空領域的國際論壇，經過一致同意的決策有一定的拘束力，這就很大程度上就決定了ICAO 的權威性。

看好ICAO 的同時，筆者也認同多數提出的質疑。其一為國際商業航空規則、原則和制度的缺失[2]。公平競爭規則的尚不完善，部分國家濫用其支配地位、弱勢國家沒有參與機會，碳排放超標、環境污染等沒有相關規定;其二為糾紛解決制度的欠缺，這也是WTO為什么最開始就被列為最合適的平臺之一，制度運行會讓問題層出不窮，如何解決問題才是讓制度長期存在的根本，政治途徑和法律途徑如何制定與銜接都是要解決的問題。在此筆者希望通過局部的調整和重視能夠讓ICAO得到全面的發展，其最終的身份目標不僅是一個全球論壇，更是一個全球航空運輸管理的話語權力者。

三、結語

分散式的國際航空運輸管理體制是未來較長一段時間的發展走勢，為求統一式的管理而憑空的搭建一個全新的平臺是不切實際的。WTO雖有成熟機制，但輸在不專業;ICAO雖也有私法和糾紛解決的缺失等自身瑕疵，但為了全球航空運

輸的發展和現實情況的阻礙，讓ICAO完善自身轉變為我們需要的組織平臺不失為一個正確的嘗試抉擇。

參考文獻

[1] 孫玉超.國際航空運輸自由化的法律問題研究[D].武漢.武漢大學.2010年.

[2] 賀富永 王盛蕾.論國際航空運輸管理體制發展歷程及基本走向[J].北京航空航天大學學報（ 社會科學版）.2015（3）. 60～69.