黨內法規在公共衛生法治體系中的作用論析*

章志遠

2020年年初突如其來的新冠肺炎疫情，是新中國成立以來在我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。在全面建成小康社會的決勝之年，在“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯的前夜，這次疫情既是一次危機，也是一次大考。總結這次疫情防控人民戰爭、總體戰、阻擊戰的經驗教訓，對推進我國國家治理體系和治理能力現代化具有十分重要的意義。2月5日，習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時就指出：“疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌推進各項防控工作，保障疫情防控工作順利開展。”2月14日，在中央全面深化改革委員會第十二次會議上，習近平總書記明確發出“強化公共衛生法治保障、提高應對突發重大公共衛生事件的能力水平”的號召。2月23日，在統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上，習近平總書記再次指出：“要依法依規做好疫情防控，堅持運用法治思維和法治方式開展工作。”黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次將“完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系之中。我國公共衛生法治體系的健全，不僅涉及傳染病防治法、野生動物保護法、突發事件應對法、突發公共衛生事件應急條例等一系列法律法規的修改完善，而且還需要進一步加強相關黨內法規制度建設和執行步伐，形成公共衛生領域黨內法規同國家法律的銜接和協調。為此，本文擬在回顧總結新冠肺炎疫情防控中政黨法治實踐經驗的基礎上，提出公共衛生法治體系建構中黨內法規制度建設的若干具體構想，發揮黨內法規在公共衛生領域應有的支撐和保障作用。

一、新冠疫情防控中的政黨法治實踐

新冠肺炎疫情發生后，黨中央高度重視，習近平總書記時刻關注，把疫情防控作為當前頭等大事來抓，親自指揮、親自部署，舉全黨全國之力取得了抗疫斗爭的階段性勝利。實踐再次證明，中國共產黨領導和中國特色社會主義制度具有顯著優勢。國家治理體系本質上就是國家制度體系。“中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構成，包括以中國共產黨黨章為統領的黨內法規制度體系、以黨的基本路線為統領的政策制度體系、以憲法為統領的法律制度體系”。①張文顯：《法治與國家治理現代化》，載《中國法學》2014年第4期。回顧兩個多月以來的依法防控疫情實踐，以黨內法規制度體系運作為依托的政黨法治發揮了關鍵作用，表明了堅持和完善黨的領導制度體系在邁向國家治理體系和治理能力現代化中具有舉足輕重的地位。疫情防控中的一系列非同尋常之舉，印證了黨的十九大以來“堅持黨對一切工作的領導”的必要性和正確性。

（一）空前密集的中央政治局常委會會議

按照《黨章》第23條的規定，中央政治局和它的常委會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權；中央委員會總書記負責召集中央政治局會議和中央政治局常委會會議。至于中央政治局常委會會議的具體召開時間和頻次，黨章和其他黨內法規并無明確規定。新冠肺炎疫情發生以來，以習近平同志為核心的黨中央運籌帷幄、果斷決策、科學部署，展現了人民領袖領航定向、把舵前行的核心作用。在不到兩個月的時間里，習近平總書記就七次主持召開中央政治局常委會會議，科學研判不同階段的疫情防控形勢，精準作出一系列重大決策部署，展現了高超的領導藝術和應對能力。七次中央政治局常委會會議的時間及議題如表1所示。

表1 疫情防控進程中的中央政治局常委會會議

從農歷大年初一首次召開中央政治局常委會會議發出疫情防控全國總動員令，到3月18日召開第七次中央政治局常委會會議研判國內外形勢、統籌疫情防控和經濟社會發展，黨內最高規格會議頻次之密集、時點之特殊、議題之聚集，都是新中國成立以來非常罕見的，這也從一個側面反映出疫情影響之重大、防控形勢之嚴峻、斗爭局面之復雜。在七次中央政治局常委會會議之間，2月份黨中央還相繼召開了中央全面依法治國委員會第三次會議、中央全面深化改革委員會第十二次會議、中央政治局會議、統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議等重要會議，體現了加強黨中央對疫情防控工作集中統一領導的要義。《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》指出：“堅決維護黨中央權威、保證全黨令行禁止，是黨和國家前途命運所系，是全國各族人民根本利益所在。”《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》規定：“堅持和加強黨的全面領導，最重要的是堅決維護黨中央權威和集中統一領導；堅決維護黨中央權威和集中統一領導，最關鍵的是堅決維護習近平總書記黨中央的核心、全黨的核心地位。”70年來，中國共產黨領導人民創造了世所罕見的經濟發展奇跡和社會長期穩定奇跡。在新冠肺炎疫情全球肆虐的當下，中國共產黨領導人民再次創造了堅決打贏疫情防控總體戰、阻擊戰的奇跡。

（二）高效有力的疫情防控領導指揮體系

事在四方，要在中央。面對罕見的重大突發公共衛生事件，黨中央一系列重大決策部署能否及時落實落地，關鍵取決于強有力的疫情防控領導指揮體系。大年初一召開的中央政治局常委會會議決定，黨中央成立應對疫情工作領導小組，在中央政治局常委會領導下開展工作。黨中央向湖北等疫情嚴重地區派出指導組，推動有關地方全面加強防控一線工作。此前的1月20日，根據習近平總書記指示和李克強總理要求，國務院聯防聯控機制首次召開電視電話會議，對疫情防控工作進行全面部署。在黨中央集中統一領導下，全國疫情防控工作形成了一種極具中國特色的領導指揮體系安排：第一層次，中央應對疫情工作領導小組及時全面落實黨中央要求，及時研究部署工作，加強對全國疫情防控的統一領導、統一指揮；第二層次，中央指導組在湖北防控一線積極開展工作，督導中央各項政策落實和協調重大事務；第三層次，作為中央人民政府層面的多部委協調工作機制平臺，國務院聯防聯控機制加強統籌協調，下設多個工作組，明確職責、分工協作，形成防控疫情的有效合力；第四層次，全國各省市自1月23日起相繼啟動重大突發公共衛生事件一級響應，成立疫情防控工作領導小組和疫情防控指揮部，具體開展落實各項防控工作。在這一領導指揮體系中，作為臨危受命的領導小組，中央應對疫情工作領導小組發揮了承上啟下的關鍵作用，是加強黨對疫情防控工作統一領導的鮮明體現。在不到兩個月的時間里，中央應對疫情工作領導小組相繼召開了十八次會議，具體時間及主要議題如表2所示。

表2 疫情防控進程中的中央應對疫情工作領導小組會議

中央應對疫情工作領導小組及時準確研判國內外疫情防控形勢，將習近平總書記重要指示、講話精神和中央政治局常委會會議精神精準轉化為具體應對措施，推動全國疫情防控工作朝著持續向好的方向發展。國務院聯防聯控機制幾乎每天舉行新聞發布會，向全社會及時介紹疫情防控各方面工作進展情況，不斷強化疫情防控的顯政思維。中央指導組以“不獲最后勝利決不收兵”的堅定決心駐守湖北一線積極開展工作，對湖北疫情防控形勢扭轉發揮了極為重要的作用。②杜茂林：《中央指導組抗“疫”55天：“小半個國務院”入鄂》，載《南方周末》2020年3月19日。這些因應黨的十九大以來黨政關系新變化的疫情防控體制頂層設計，體現了自上而下和自下而上相結合的務實特點，是黨的領導制度體系優越性的重要體現。

（三）廣泛深入的組織動員和社會動員

面對高度不確定的新冠肺炎疫情，只有堅持全國一盤棋、全黨全國總動員，才能調動各方面的積極性，進而彰顯我們黨“集中力量辦大事”的顯著優勢。1月28日，黨中央印發《關于加強黨的領導、為打贏疫情防控阻擊戰提供堅強政治保證的通知》，以中央正式的黨內規范性文件形式要求各級黨委（黨組）一方面要組織動員各級黨組織和廣大黨員、干部把打贏疫情防控阻擊戰作為當前的重大政治任務，把投身防控疫情第一線作為踐行初心使命、體現責任擔當的試金石和磨刀石；另一方面要激勵引導廣大黨員、干部特別是領導干部在疫情防控斗爭中挺身而出、英勇奮斗、扎實工作，經受住考驗，切實做到守土有責、守土擔責、守土盡責。可以說，這是黨中央向全黨發出的總動員令。無論是黨中央果斷要求湖北省對人員外流實施全面嚴格管控措施還是緊急調集全國精英醫護力量馳援湖北，無論是全民禁足抗疫還是籌集足夠人力物力應對疫情，這些非常舉措的落地實施，都緊緊依靠了黨組織和廣大黨員戰斗堡壘作用和先鋒模范作用的發揮，緊緊依靠了人民群眾的積極參與和大力配合。從這個意義上來說，目前疫情防控所取得的階段性進展是舉國體制的勝利。

《黨章》第3條明確規定黨員必須履行“為了保護國家和人民的利益，在一切困難和危險的時刻挺身而出，英勇斗爭，不怕犧牲”的義務，第36條規定黨的各級領導干部必須“模范地履行黨員的各項義務”。在全民抗疫的特殊時期，疫情就是命令，防控就是責任。正是由于黨中央堅強有力的組織動員和社會動員，廣大黨員和干部才能沖鋒在前，人民子弟兵才能聞令而動，人民群眾才能眾志成城。在2月23日統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議上，習近平總書記強調指出：“各級黨組織要在斗爭一線考察識別干部，對表現突出的干部要大力褒獎、大膽使用，對不擔當不作為、失職瀆職的要嚴肅問責，對緊要關頭當‘逃兵’的要就地免職。”從調整湖北省委班子成員到火速處理一批疫情防控不力、搞形式主義官僚主義的干部，從火速入黨到火線提拔，鮮明的選人用人導向使《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部選拔任用工作條例》等“鐵規”真正發力，為打贏疫情防控阻擊戰營造出風清氣正的政治環境，體現出更高層面的政治動員。

二、新冠疫情防控中的政黨法治經驗

政黨法治是中國共產黨依托以黨章為統領的黨內法規制度體系管黨治黨、治國理政的制度現象，是全面依法治國實踐的組成內容和有力保障。黨的力量在新冠肺炎疫情依法防控中特殊作用的發揮，是黨的十九大以來習近平新時代中國特色社會主義思想的生動實踐，為我國政黨法治的發展積累了豐富經驗。

（一）黨中央集中統一領導的堅強政治保障

“作為立黨管黨治黨的總依據總遵循和黨的根本大法，黨章是‘萬規之本’‘萬規之基’‘萬規之首’‘萬規之王’”。③宋功德：《堅持依規治黨》，載《中國法學》2018年第2期。黨的十九大修訂的黨章的一大亮點，就是對堅持和加強黨的全面領導的內容進行了充實，特別強調要堅定維護以習近平同志為核心的黨中央權威和集中統一領導。原總綱最后一段第一句為“黨的領導主要是政治、思想和組織的領導”，這次修訂調整為“中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢。黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切”。“黨的全面領導是具體的，不是空洞的、抽象的，必須體現到治國理政的方方面面，體現到國家政權的機構、體制、制度等的設計、安排、運行之中，確保黨的領導全覆蓋，確保黨的領導更加堅強有力”。④中共中央宣傳部：《習近平新時代中國特色社會主義思想三十講》，學習出版社2018年版，第79頁。與2003年應對“非典”和2008年應對汶川地震時的頂層體制安排相比，這次新冠肺炎疫情防控體制安排規格更高、反應更快，凸顯了黨中央集中統一領導的強大政治優勢，具體情形如表3所示。

表3 21世紀我國三次重大突發事件應對指揮體系

與前兩次重大突發事件應對主要由國務院牽頭指揮不同的是，這次新冠肺炎疫情防控指揮體系堅持黨中央統一領導、統一指揮、統一協調、統一調度。因應黨的十八大以來黨中央成立領導小組直至委員會統籌推進某方面重點工作的制度經驗，及時成立中央應對疫情工作領導小組，直接在中央政治局常委會領導下開展工作，組長由國務院總理擔任、副組長由一位中央政治局常委擔任、成員由四位中央政治局委員和三位國務委員擔任。首次派出中央工作者，現場協調指導疫情嚴重地區防控工作，確保黨中央決策部署不折不扣得到落實。這一指揮體系安排堅持了黨總攬全局、協調各方的基本原則，體現了以黨領政、高位推動的鮮明特色。這是黨的十九大以來加強黨中央集中統一領導的制度體現，彰顯出我國“黨政體制”的獨特優勢。在黨政體制下，現代行政國家本質上是一種“有效實現了執政黨的政治領導權與政府機構的行政權平衡的現代政體”，既能夠避免以黨代政的弊端，也能夠避免出現行政脫離政治現象的發生，是一個融“政治智慧與行政技巧”于一體的建構過程。⑤景躍進等主編：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社2016年版，第27～28頁。兩個月的實踐證明，加強黨的領導為打贏疫情防控阻擊戰提供了最為堅強的政治保證。

（二）決策科學化民主化法治化的機制保障

制定正確的決策是實現黨的領導的重要方式，也是黨的執政能力的重要體現。作為規范黨的決策活動的總要求，“科學決策”“民主決策”“依法決策”已經為黨章和眾多黨內法規、規范性文件所認可。黨章“總綱”最后一段規定：“黨必須實行民主的科學的決策，制定和執行正確的路線、方針、政策。”《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》規定：“中央委員會、中央政治局、中央政治局常務委員會和黨的各級委員會作出重大決策部署，必須深入開展調查研究，廣泛聽取各方面意見和建議，凝聚智慧和力量，做到科學決策、民主決策、依法決策。”這些重要的原則性規定，旨在實現黨的決策制度科學、程序正當、過程公開和責任明確，形成良策善治的局面。這次新冠肺炎疫情防控之所以能夠在相對較短時間里實現穩定局勢、扭轉局面的目標，就在于黨中央審時度勢及時出臺了一系列富有針對性、預見性的重大決策，主要包括：武漢封城，全國嚴格交通管控，控制傳染源、切斷傳播途徑；搶建火神山醫院和雷神山醫院、組建方艙醫院，實現患者集中收治；全國分省包干支援湖北，集中資源保障供給；推遲春節假期錯峰返程，避免疫情擴散；大力支持科研攻關，不斷調整優化治療方案；擴大國際合作，爭取外交主動；維護社會穩定，加強輿論引導；內防輸出，外防輸入；分區分級精準復工復產，等等。

這次疫情來勢迅猛，各種不確定因素疊加影響，使疫情防控工作面臨巨大壓力。但由于黨的決策機制不斷健全，黨的執政能力和領導水平日益提高，還是經受住了這次大考。一方面，疫情防控指揮體系集中了黨和國家有關部門的精英力量和優勢資源，為打贏疫情防控阻擊戰提供了各方面的專業保障；另一方面，始終堅持科學決策民主決策依法決策原則，充分發揮專家參與論證作用，積極回應廣大人民群眾呼聲，在尊重科學尊重規律尊重民意的基礎上進行決策。習近平總書記指出：“縱觀人類發展史，人類同疾病較量最有力的武器就是科學技術，人類戰勝大災大疫離不開科學發展和技術創新。”⑥習近平：《為打贏疫情防控阻擊戰提供強大科技支撐》，載《求是》2020年第6期。兩個月來，鐘南山、李蘭娟、陳薇、張伯禮、童朝暉等多位院士專家在疫情防控若干重大決策方面都發揮了重要的建言獻策作用。人民群眾線上線下的意見與建議，能夠及時傳遞到決策層，保障了疫情防控決策的民主化與科學化。2月7日，經中央批準，國家監察委員會決定派出調查組赴湖北省武漢市，就群眾反映的涉及李文亮醫生的有關情況依法開展全面調查。調查組立足對人民負責的根本政治立場，實事求是地嚴格依據監察法賦予的職權開展調查工作。3月19日，在查清基本事實的基礎上，國家監察委員會調查組依法向社會公布了調查過程和處理結果，給人民一個負責任的交代。3月5日，中央指導組考察武漢開元公館小區時，業主現場反映社區物業在生活物資供應方面弄虛作假問題，隨即獲得深入調查解決。3月9日，在國務院聯防聯控機制新聞發布會上，民政部還就此事件進行了公開回應。這些個案體現出中央疫情防控決策層對基層民聲的積極關注和及時回應，既強化了疫情防控顯政，又堅定了人民群眾戰勝疫情的信心。

（三）重大決策部署貫徹落實的方式創新

一分部署，九分落實。黨中央的重大決策部署是全黨全國各族人民統一思想、統一意志、統一行動的根本指南，必須得到迅速有效和不折不扣的貫徹執行。“黨中央提倡的堅決響應，黨中央決定的堅決照辦，黨中央禁止的堅決杜絕，決不允許上有政策、下有對策，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許在貫徹執行中央決策部署上打折扣”。⑦習近平：《習近平談治國理政》（第2卷），外文出版社2017年版，第143頁。黨的十八來以來，黨中央通過加快黨內法規制度建設，不斷完善健全重大決策部署貫徹落實保障機制。在這次疫情防控中，有四項保障機制就發揮了關鍵作用：一是示范引領機制，要求黨員特別是領導干部要堅守崗位、靠前指揮，哪里任務險重哪里就有黨員當先鋒作表率；二是督導問責機制，要求加大問責力度和查處速度，對疫情防控履職不力、作風漂浮、敷衍應付、弄虛作假等對黨和人民不負責任的行為堅決糾正；三是激勵擔當機制，要求按照《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》規定，對疫情防控中表現突出、主動擔當的干部要火線提拔、大膽使用；四是基層減負機制，要求按照《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》規定，防止各條線多頭重復向基層派任務、要表格，保證廣大基層干部有更多精力投入到疫情防控和復工復產一線工作之中。

在兩個多月新冠疫情防控重大決策部署貫徹實踐中，也涌現出一些與時俱進的保障落實方式創新，體現了我們黨適應新形勢發展和情況變化不斷改進領導方式的優良傳統。這些創新性方式主要包括三項：一是會議傳達方式創新。2月23日舉行的統籌推進新冠肺炎疫情防控和經濟社會發展工作部署會議，一改過去層層逐級傳達方式，直接通過電視電話會議形式傳達到縣團級領導干部，極大地減少了中間環節可能引發的信息傳導失真，堪稱有史以來前所未有的會議方式創新。二是干部直接下沉機制。城鄉基層社區是聯防聯控、群防群治和復工復產的第一線，是確保各項措施落實到位的關鍵所在。特別是在武漢拉網式大排查、小區封閉管理和應收盡收的關鍵階段，四萬余名干部下沉社區防控一線，將疫情防控決策部署抓實抓細，對決勝武漢保衛戰發揮了重要作用。三是黨內剛性問責機制。與2003年4月抗擊非典期間時任衛生部部長張文康和時任北京市市長孟學農被免職不同的是，針對湖北和武漢前期疫情防控工作存在的嚴重問題，黨中央及時對湖北省委和武漢市委領導班子作出調整充實，為堅決打好湖北保衛戰、武漢保衛戰提供了有力的組織保障，體現出黨內問責的嚴肅性。

三、公共衛生法治體系中黨內法規的支撐作用

2019年是新中國成立70周年，也是中國共產黨在全國執政第70個年頭。這一年，以習近平同志為核心的黨中央加快黨內法規制度建設步伐，在黨內法規制度的堅持和鞏固、完善和發展、遵守和執行上，都取得了一系列新的進展和顯著成效，黨內法規在國家治理體系和治理能力現代化進程中的地位更加凸顯。⑧姜潔、江琳：《濃墨重彩書寫依規治黨新篇章 以習近平同志為核心的黨中央二○一九年推進黨內法規制度建設綜述》，載《人民日報》2020年3月18日。《中共中央關于加強黨內法規制度建設的意見》提出，到建黨100周年時，形成比較完善的黨內法規制度體系、高效的黨內法規制度實施體系、有力的黨內法規制度建設保障體系，黨依據黨內法規管黨治黨的能力和水平顯著提高。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》提出，到2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。站在新的更高歷史起點上，從中國特色社會主義法治體系的構建上看，努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障格局的任務更加迫切。“黨規國法相輔相成、缺一不可，二者要保持銜接聯動，不能出現制度錯位、制度重疊、制度空白和制度縫隙問題”。⑨宋功德：《黨規之治》，法律出版社2015年版，第72頁。

這次新冠肺炎疫情是非典疫情爆發17年之后在我國發生的第二次重大公共衛生突發事件，不僅暴露出我國在重大疫情防控體制機制、公共衛生應急管理體系等方面還存在明顯短板，而且還表明黨在實現中華民族偉大復興的進程中仍然面臨著復雜、嚴峻的執政考驗。在全面加強黨的領導的新時代，必須一以貫之地堅持依法治國和依規治黨的有機統一，充分發揮黨內法規和國家法律的互補性作用。兩個多月來疫情防控過程中“政黨法治——國家法治”交相輝映的運作，既展現了近幾年來黨內法規制度建設的豐碩成果，也積累了不少鮮活的實踐經驗，值得在即將開啟的公共衛生法治體系建設過程中加以轉化適用，提升黨內法規應有的支撐和保障作用。

（一）“黨的領導”保障作用的規范體現

從現行憲法規定來看，全國人大常委會可以行使“決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態”的職權；國家主席根據全國人大常委會的決定，“宣布進入緊急狀態”；國務院可以行使“依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態”的職權。從現行國家法律規范體系來看，并無專門的“緊急狀態法”，只有《突發事件應對法》和《突發公共衛生事件應急條例》。根據前者規定，突發事件包括自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件等四類情形；國務院在總理領導下部署特別重大突發事件應對工作，根據實際需要可以設立國家突發事件應急指揮機構，負責突發事件應對工作；必要時，國務院可以派出工作組指導有關工作。根據后者規定，突發公共衛生事件發生后，國務院設立全國突發事件應急處理指揮部，由國務院有關部門和軍隊有關部門組成，國務院主管領導人擔任總指揮，負責對全國突發事件應急處理的統一領導、統一指揮。此外，《傳染病防治法》采取了各級人民政府領導傳染病防治工作的體制，并賦予國務院決定和宣布跨省疫區及緊急調配物資、臨時征用權力。從2018年開啟的深化黨和國家機構改革成果來看，黨中央并無常設的應對重大突發公共衛生事件的領導機構，國務院新組建的應急管理部則側重于自然災害、事故災難類應急救援和管理。可見，現行公共衛生國家法律規范體系主要還是一種行政主導型、技術治理型的應對模式。

這次疫情防控暴露出我國公共衛生突發事件應對體制上還存在重大缺陷，需要及時將“黨的領導”保障元素融入到相應的規范體系之中，增強突發公共衛生事件應對的穩定性和可預期性。黨的十九大之后，“堅持黨對一切工作的領導”成為黨和國家的根本指導思想；“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”正式載入憲法，成為具有規范內涵的憲法條款。從這次疫情防控的頂層設計上看，同樣將黨中央集中統一領導作為基本遵循。可見，除了具體防控機制的修改完善外，“黨的領導”保障元素直接融入公共衛生規范體系至關重要。鑒于重大突發公共衛生事件應對處置只是整個公共衛生管理的一個環節，目前還不適宜于完全通過黨內法規形式加以規范。與自然災害、事故災難的瞬間即時性相比，傳染病引起的公共衛生突發事件社會危害性更大、影響范圍更廣且極易引發全社會恐慌，尤其需要凸顯加強黨的領導。可以說，這是“黨政一體領域”“國家事務領域”“黨的領導領域”⑩參見歐愛民：《黨內法規與國家法律關系論》，社會科學文獻出版社2018年版，第53～55頁。三分法之外的一種黨的力量嵌入傳統國家事務的新體現，很難用具體量化的調整力度對比黨內法規和國家法律之間的差異。比較可行的建構思路是，在公共任務更有效履行目標的導引之下，充分發揮黨內法規和國家法律之間的協同保障作用，通過“黨的領導”宣示性條款“入法”，黨內法規在決策、實施環節補足作用以及黨內法規在責任環節補強作用的規范體現，形成“組合式”黨規國法調控模式。為此，在修改《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》時，有必要明確將“堅持中國共產黨對突發事件應對工作的領導，建立集中統一、權威高效的突發事件應對領導體制”寫入其中，既是對“黨的領導”憲法條款的具體化，也是對此次疫情防控有益經驗的法律認可，更是整合公共衛生規范體系的宣示性條款。從憲法修改之后新通過的《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國密碼法》及新修訂的《中華人民共和國公務員法》來看，都將堅持黨的領導正式載入法律總則條款之中，解決了“黨的領導事實存在但在法律制度上缺位的現象”。?朱道坤：《黨的全面領導背景下的黨內法規建設》，載《黨內法規理論研究》2019年第1期，社會科學文獻出版社2019年版，第156頁。

（二）黨內法規制度補足作用的規范體現

黨的領導原則入法，為黨中央集中統一領導的體制安排提供了直接的法律依據。在這種頂層設計之下，黨內法規可從決策和實施兩個方面對公共衛生的國家法律規范體系進行補足。

一方面，就公共衛生重大決策主體和程序而言，《中國共產黨地方委員會工作條例》 《中國共產黨黨組工作條例》有關地方各級黨委及中央和地方國家機關、人民團體、經濟組織、文化組織和其他非黨組織領導機關中黨組決策程序的規定，能夠彌補法律規范中黨組織決策規定的缺失。就公共衛生重大決策充分吸納專業機構和專業人員的參與而言，《黨委（黨組）落實全面從嚴治黨主體責任規定》有關“地方黨委應當將黨的建設與經濟社會發展同謀劃、同部署、同推進、同考核，加強對本地區全面從嚴治黨各項工作的領導”以及“黨組（黨委）應當堅持黨建工作與業務工作同謀劃、同部署、同推進、同考核，加強對本單位（本系統）全面從嚴治黨各項工作的領導”的規定，能夠充分發揮黨管人才的組織優勢，盡可能發揮專業人才在重大決策中的建言獻策作用，為重大決策科學化提供制度保障。

另一方面，就公共衛生決策部署的貫徹實施而言，黨內法規可在三個環節發揮補足作用：一是在國內疫情防控緊缺物資保障供應和“點對點”包干支援方面，可以參照扶貧攻堅領域較為成熟的通過黨政聯合發文形式規定東西部扶貧協作機制的做法，彌補現行法律僅有屬地管理原則規定的不足。?參見《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》（2015年11月29日）、《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》（2016年12月7日）。二是有關激勵廣大黨員干部在重大公共衛生突發事件中擔當作為的規定，可以適用《關于進一步激勵廣大黨員新時代新擔當新作為的意見》，彌補現有法律規范僅對一般單位和個人予以表彰獎勵規定的不足。三是在督導問責方面，可以通過《中國共產黨紀律處分條例》《中國共產黨問責條例》的適用，彌補現有法律規范僅規定法律責任的不足。

（三）黨內法規制度補強作用的規范體現

此次“舉國體制”式的疫情防控雖然取得了階段性成就，但全社會為此付出了巨大代價，需要認真總結原因反思教訓。特別是疫情初期地方黨委政府處置不力直接導致危害迅速擴散，更要從制度建設層面及時加以堵塞漏洞。突發公共衛生事件雖然無法完全避免，但警鐘長鳴、壓實責任確有必要。最近幾年，黨中央踐行以人民為中心的執政理念，始終將人民群眾的生命健康放在第一位，相繼在生態保護、脫貧攻堅、安全生產和食品安全等重點領域實行黨政同責、一崗雙責，對于喚醒各級黨政主要負責人的安全意識、責任意識、風險防范意識發揮了重要作用。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制定的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《脫貧攻堅責任制實施辦法》《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》等混合性黨內法規，為中國特色黨政責任制的推行提供了規范依據。在目前的黨情國情世情之下，突發公共衛生事件應對處置同樣有必要引入黨政同責制，切實消除黨政領導干部精神懈怠危險和能力不足危險。為此，有關部門應及時制定《地方黨政領導干部公共衛生安全責任制規定》，夯實黨的領導制度體系，將黨和國家制度優勢轉化為治理效能。