再議村民委員會作為一種社會組織*

黃柳建

一、引言

村民委員會（以下簡稱村委會）的性質問題是村民自治制度的核心問題，甚至可以說是研究村民自治的邏輯起點和理論基礎。村民自治能否得以健康和長遠發展，必須首先要明確村委會到底是一個什么性質的組織。然而，多年來《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）雖經幾番修改，但一直未對村委會到底是社會組織、政權組織抑或其他性質組織予以正面和明確的規定，只是模糊地將其規定為基層群眾性自治組織。①參見《中華人民共和國憲法》第111條和《村民委員會組織法》 第 2 條的表述。本文認為，這兩條款對于村委會性質的定位均存在模糊性，基層群眾性自治組織的表述不能準確地判斷其為社會組織或政府機關。理由有以下兩點：第一，從語詞上看，在中國政治的現實語境中 ，“群眾”通常是政治性很強的概念 ，指那些得到黨和政府認可的多數公民，大體上與“人民”的概念等同 。因此，基層群眾性自治組織也可以稱之為基層人民自治組織，這從字面上看就更像政權組織，而非社會組織。可見，基層群眾性自治組織的表述不能準確地判斷其為社會組織，似乎定位為政府機關也無不可；第二，官方的正式表述也沒有對村民自治性質作出明確的表態，而是同樣采取模糊表述。如全國人大法制工作委員會認為，村民自治是在農村基層由群眾按照法律規定設立村委會，自己管理自己的基層事務，它是我國解決基層直接民主的一項基本政策，是一項基層民主制度。民政部基層政權建設司認為，我國的村民自治，是廣大農村地區村民在基層社會生活中，依法行使自治權，實行自己的事自我管理的一種基層群眾自治制度。參見民政部基層政權司編：《村民委員會組織法學習讀本》，中國民主法制出版社1998年版， 第104頁。而在異常熱鬧的村民自治學術研究領域，盡管不乏標新立異的觀點，但村委會作為一種社會組織（非政府機關）似乎是學術界的普遍共識，鮮有學者提出其他觀點。②大多數學者都認為村民自治是一種社會自治，村委會所行使的權力并非國家權力，而是社會公權力。可參見王仲田、詹成付：《鄉村政治——中國村民自治的調查與思考》，江西人民出版社1999年版，第5頁；崔智友：《中國村民自治的法學思考》，載《中國社會科學》2001年第3期；田飛龍：《從村民自治領域的權利救濟看統一公法學知識生產的必要性——從村民自治領域的兩個典型案例切入》，載《美中法律評論》2009年第10期；楊成、邵毅超：《鄉鎮政府行政權與村民自治權關系論綱》，載《經濟與法制》2010年第3期；王振標：《論作為社會公權力的基層自治權之本源》，載《北方法學》2018 年第 6 期。也有一些學者主張將村委會視為一種準政府組織，不過他們所指的準政府組織還是一種社會組織的范疇。可參見曾軍：《村委會準政權化設想初探》，載《社會主義研究》1997 年第 5期；沈巋編：《誰還在行使權力——準政府組織個案研究》，清華大學出版社2003年版，第1～13頁。也有學者同官方一樣采取一種模糊的表述方式，如徐勇教授認為，中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法參與與村民利益相關的村級事務實現的自我管理、自我教育、自我服務。參見徐勇：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997版，第35頁。

本文認為，將村委會定性為社會組織只會導致理論上的混淆和實踐上的混亂，進而影響村民自治制度的正常運行和長遠發展。很顯然，我國目前的鄉村治理模式絕不是一個最終的模式，我國鄉村治理的探索還有很長的路要走，同時也需要一個更加科學、具體和完善的理論框架。因此，本文將從社會組織概念的明晰（概念），《村組法》的法律性質與地位（規范），現代國家建構對我國鄉村治理模式的影響（事實），村委會作為基層地方政府的意義（價值）這四個維度，以及域外主要國家的村級組織性質，來論證如果將村委會理解和定性為基層地方政府則更為準確和適當。

二、社會組織概念明晰與村委會

如何界定社會組織，③2004年，社會組織概念由中共十六屆四中全會首次提出。社會組織的其它名稱還有如第三部門、社會團體、非營利機構、非政府組織、民間組織等等，它們之間的含義大致相同。關于這些名稱之間的具體區別，可參見俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環境》，載《中國社會科學 》2006 年第 1 期。根據清華大學秦暉教授的研究，關于社會組織的定義就多達100多種。④轉引自余凌云：《行政法講義》（第二版），清華大學出版社2014年版，第130頁。不過就權威觀點而言，在西方國家比較流行和被廣泛接受的當屬美國霍普金斯大學萊斯特·M.薩拉蒙教授在《全球公民社會：非營利部門視界》一書中所作出的界定。⑤同注④。他認為不管冠以何種名稱，也無論它們如何多樣化，這些實體都有以下五個特征：組織性、私有性、非營利性、自治性和自愿性。⑥參見［美］萊斯特·M.薩拉蒙：《全球公民社會：非營利部門視界》，賈西津、魏玉等譯，社會科學文獻出版社2007年版，第3～4頁。前三項特征將個人、政府、企業（公司）排除在社會組織的范疇之外，而后兩項則說明作為社會組織至少所應具有的屬性，即自治和自愿原則。

國內就社會組織概念的界定，比較有代表性的觀點，如王名教授認為社會組織泛指那些由各個不同社會階層的公民自發成立的，在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網絡形態。⑦王名：《走向公民社會——我國社會組織發展的歷史及趨勢》，載《吉林大學社會科學學報》2009年第3期。王名教授強調非營利性、非政府性和社會性是社會組織的基本屬性。⑧同注⑦。俞可平教授認為，作為公民社會主體的民間組織（社會組織），必須具備非政府性、非營利性、自主性、志愿性等普遍特征，這樣的民間組織的存在和發展也是改革開放后的中國社會區別于改革開放前的傳統體制的重要方面。⑨俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環境》，載《中國社會科學》2006 年第 1 期。

值得注意的是，由于我國當前仍處于社會轉型和組織變遷的特殊時期，如果將上述特征直接套用到我國的各類社會組織中，那么大部分社會組織都不是典型意義上的社會組織。有學者就曾指出我國社會組織多呈中間形態，具有一定的不純粹性和不完全性。原因在于，我國許多社會組織是政府在職能轉變過程中，主動讓渡部分公共管理職能，自上而下建立的社會組織，具有明顯的“準政府性”。⑩同注④，第131頁。因此，單從特征出發來理解它，往往難以完全捕捉我國社會組織所體現出的復合性及其與國家之間的真實關系。?參見王詩宗、宋程成：《獨立抑或自主：中國社會組織特征問題重思》，載《中國社會科學》2013年第5期。有鑒于此，鄧國勝教授認為，中國目前的情況下，最簡單的辦法還是籠統地采用排除法，即將財政撥款的政府作為“第一部門”，以營利為目的的企業作為“第二部門”，而其他社會組織均屬于“第三部門”。?同注④，第132頁。也就是說，我們可以將政府機關、企業之外的所有組織（不包括家庭）納入社會組織的范疇，這類組織包括事業單位、社會團體、民辦非企業單位（即民辦事業單位）等。

綜合上述觀點，本文認為，不管處于什么樣的時代背景和制度環境，也不管這樣的時代背景和制度環境有多么復雜和特殊，如果一個機構或組織被稱之為社會組織，至少應滿足以下四個條件：

第一，它不是企業或公司。即作為一個社會組織，如果它的成立是以營利為目的或主要活動內容為營利活動，那么它就是企業或者公司，而非社會組織。

第二，它不是政府機關。政府機關是按照憲法和相關組織法的規定而設立的，代表國家依法行使公權力，組織和管理國家事務的機關。通常而言，現代政府應遵循以下原則：（1）民主原則，即以民主政治制度為自身的合法性來源。這里的民主政治制度，是指以公民的意志作為其政治合法性的基礎，通過民主選舉產生國家機關工作人員，讓其民主決策、民主管理，并對其民主監督的方式，來組織和運作政府的一種國家治理方式和制度。（2）法治原則，即政府機關的組織形式和職權范圍都有憲法、組織法或其它法律加以設定和規范。根據法無授權不可為原則，政府機關只能在法律所規定的職權范圍內活動，超出部分則為無權或越權行為。（3）權威原則，即政府機關憑借憲法、法律和武裝力量為后盾，使其行為具有以約束性和強制性為特點的權威性。這里不僅要求政府機關以外公民和組織要服從其權威，同時也強調政府機關上下層級間的領導或指導關系。如果一個組織或機構同時符合上述三個原則，那么它應該就是一個政府機關，而不會是其他性質的組織。

第三，它所從事或管理的主要事務應為社會事務。這里的社會事務主要是指經濟營利事務和國家行政管理事務之外的其它事務。由于社會組織不是企業或公司，因此它所從事或管理的主要事務自然不可能也不應該是經濟營利事務。同樣，由于社會組織也不是政府機關，因此它的主要事務自然不可能也不應該是國家行政管理事務。

第四，它的設立及其成員入退機制上具有自愿性。政府機關的設立必須按照憲法、組織法、其他相關法律的要求設立，遵循嚴格的法定程序。其成員的加入和退出也嚴格遵循《國籍法》以及中央與地方相關戶籍管理條例的規定。但社會組織不同，不管是從它的概念及其特征，還是相關法律規范上來看，?《社會團體登記管理條例》第2條規定：本條例所稱的社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織 。其設立及其成員在加入退出選擇權上都具有自愿性。自愿性原則是社會組織相區別于政府機關的重要特征之一。

顯然，如果我們將上述四個社會組織所應滿足的條件代入到村委會當中，不管從其設立的初衷、權力來源、組織形式和職權范圍，與鄉鎮政府之間的關系，主要從事的事務的性質，設立及其成員加入退出上是否具有自愿性等方面來看，都不是一種社會組織，而更像是基層政府機關。

首先，公社體制廢除后的村民自治制度，其實質是黨支持農民當家做主，在農民的主動參與中確立其主體地位，并將分散的農民吸納到國家體制中來，以此建立對國家的認同，達到國家治理與村民自我管理的協調，從而推進中國社會主義民主政治的發展。?徐勇：《現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發生與發展的一種闡釋》，載《學習與探索》2006年第6期。因此，建立村民自治制度、設立村委會的初衷是要把村民自治作為民主訓練班，繼而推動更大地域范圍的社會主義民主實踐。?對這一觀點，可參見時任全國人大常委會委員長的彭真在1987年全國人大常委會第23次會議審議《村民委員會組織法（草案）》上的講話。這里的民主是一種包括培育公民文化和素質，提高參政議政能力，影響和參與政府決策等在內的民主政治制度而不是廣義上講的一般意義上的民主參與。

其次，村委會的權力來源、組織形式和職權范圍都有憲法和法律的明確規定。《憲法》第111條為村委會的設立提供了憲法上的依據，而《村組法》則對村委會的設立與撤銷、組織結構、村委會成員的產生、職權范圍等都作了詳細的規定。因此，其設立、職權范圍和權力的行使等都嚴格按照對政府機關所提出的法治原則進行。

第三，從上下級關系上看，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會擁有指導的權力，而村委會則有協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作的義務。?參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第5條。更為值得一提的是，絕大多數村仍屬行政建制村，即通常所說的行政村。作為行政村，仍然有義務服從上級組織的指示，協助上級完成政府任務。這種命令－服從通過自上而下的黨組織系統來實現。?參見徐勇：《“行政下鄉”：動員、任務與命令——現代國家向鄉土社會滲透的行政機制》，載《華中師范大學學報》2007年第5期。因此，村委會從某種程度上講也符合對政府機關所提出的權威原則。

第四，不可否認，根據《村組法》的規定，村委會的事務主要是社會事務。但在實際中，它也同時承擔著大量政府職權范圍內的行政事務，且這些行政管理和服務事務已經越來越成為村委會的主要事務。著名村民自治研究學者徐勇教授曾經指出：建制村作為國家的基層組織單位，僅國家法律賦予其法定的行政職能就達一百多項。正因為如此，建制村又被稱為“行政村”。大量的行政任務要通過建制村的村民委員會加以落實，由此導致村委會的“行政化”。?參見徐勇：《找回自治：探索村民自治的3.0版》，載《社會科學報》2014年6月5日。

最后，根據《村組法》規定，村民委員會的設立、撤銷、范圍調整，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府提出，經村民會議討論同意，報縣級人民政府批準。?參見《中華人民共和國村民委員會組織法》第3條第2款。還值得一提的是，村集體成員的身份并不是自愿加入或退出的，而是由法律規定強制加入。出生于本村或戶籍在本村的村民根據法律規定自動加入村集體組織，并享有村民自治的各項權利。因此，不管是它的設立還是其成員加入退出都不具自愿性特征。

三、作為憲法相關法的《村組法》

村委會設立和運行的主要法律依據是《村組法》。因此，準確定性村委會的性質，關鍵在于弄清《村組法》到底是一部什么性質的法律，權利主體和義務主體是誰，及其主要任務是什么。

首先，關于《村組法》的性質。在第九屆全國人大常委會法制講座第八講《關于有中國特色社會主義法律體系的幾個問題》中，時任全國人大法律委員會主任委員王維澄指出，我國的法律體系劃分為七個法律部門比較合適，這七個部門是：憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法。?參見王維澄：《關于有中國特色社會主義法律體系的幾個問題——全國人大常委會法制講座第八講講稿》。那么，《村組法》屬于上述七個部門的哪一個？在具體闡述憲法及憲法相關法時，王主任就講到為了保障公民的民主權利，擴大基層民主，制定了選舉法、代表和村民委員會組織法、城市居民委員會組織法等。（21）同注?。因此，根據官方的正式表述，我們確定《村組法》在性質上是一部憲法相關法。（22）有學者指出，“憲法相關法”不是一個科學的表述，與“憲法相關法”相對應，在邏輯上就應當存在“與憲法不相關法”。因此，在我國包括國家機構的組織和行為方面的法律，民族區域自治方面的法律，特別行政區方面的基本法律，保障和規范公民政治權利方面的法律，以及有關國家領域、國家主權、國家象征、國籍等方面的法律應稱之為“憲法性法律”。參見馬嶺：《憲法性法律的性質界定》，載《法律科學》2005 年第 1 期。本文贊同該學者的觀點，不過為了論述的方便，本文采用官方的表述。

對于上述判斷，還可以從《村組法》的語詞解釋，村委會在《憲法》和《民法總則》章節中所處的位置這兩個方面加以佐證。第一，在語詞解釋方面，《村組法》全稱《中國人民共和國村民委員會組織法》。根據《法學詞典》的解釋，“組織法專門規定某類國家機關的組成和活動原則的法律，是實體法的一種”，如《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》等。（23）參見法學詞典編輯委員會（編）：《法學詞典（增訂版）》，上海辭書出版社1984年版 ，第643～644頁。因此，我們可以將《村組法》視為與《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》《中華人民共和國國務院組織法》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等基本法律在性質上一樣的法律規范，且它們都是憲法相關法。

第二，從村委會在《憲法》和《民法總則》章節中所處位置來看，1982年第一次將村民自治載入《憲法》時，就將村委會列在地方各級人民代表大會和地方各級人民政府這一章之內。（24）參見《中華人民共和國憲法》第111條。2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過的《民法總則》也將基層群眾性自治組織法人與機關法人放在一起，一道定性為特別法人。（25）參見《民法總則》第96條。很明顯，《憲法》和《民法總則》都將村委會視為與地方各級人民政府性質相同的機關。

其次，關于《村組法》的權利主體和義務主體及其主要任務。本文認為，既然《村組法》是一部憲法相關法，那么我們只要知道憲法相關法所必然要求的權利主體和義務主體及其主要任務，就可以確定《村組法》的權利主體和義務主體及其主要任務。而確定憲法相關法的權利與義務主體及其主要任務，首先在于明確其與憲法的關系是什么？在不成文憲法國家中，由于不存在成文的憲法典，因此憲法相關法本身就構成憲法的組成部分。而在成文憲法國家中，由于兼具一部成文的憲法典和各類憲法相關法。那么兩者的關系如何？一方面，憲法相關法與憲法一樣，都是“國家法”“權力法”“權利法”。另一方面，憲法的某些規范具有原則性和抽象性，憲法相關法是對這些具有原則性和抽象性憲法規范的規則化和具體化。（26）參見馬嶺：《憲法性法律的性質界定 》，載《法律科學》2005 年第 1 期。因此兩者在調整對象和立法目的上具有一致性，憲法相關法也是“憲法”法。如此一來，只要明確了憲法的權利與義務主體以及其主要任務，就可以確定憲法相關法的權利主體和義務主體是誰，及其主要任務有哪些。

第一，關于憲法的權利與義務主體。對此，可以從憲法與其他法律之間的關系中加以把握。根據憲法基本原理，國家是由全體公民讓渡出部分權利而組成的共同體。為了使國家不致侵犯人民自身，人民通過通過憲法來控制和限制政府的權力與行為。人民制定憲法的目的在于規范政府而不是自己，在于約束政府而不是自己。因此憲法的方向應該是人民對政府的控制，而其他法律則是人民授權給政府的為了有效治理國家和社會而制定的，而為人民設定權利與義務的規則，其方向則是政府對人民的約束。換句話說，法律是政府為促進和保障公共利益為人民設定的義務，而憲法是人民為了控制國家和保障自身的自由與權利為政府設定的義務。因此，憲法的權利主體是公民，承擔憲法義務的主體是國家和政府機構，而不是公民個人或私人機構。（27）參見張千帆：《憲法學導論》（第三版），法律出版社2014年版，第21頁。

第二，關于憲法的主要任務。對此，可以從“憲法是公法”這一主要特征中推導出來。公法與私法相區別，由奧斯汀在1832年的《法理學講義》中首次提出，他同時指出了公法的兩大組成部分：憲法與行政法。（28）同注（27），，第22頁。所謂公法，就是關于公共權力機構的設置、官員組成及其產生方式、機構的權力及其限制等方面的法律。（29）同注（27），第22頁。理解公法，最關鍵的是把握其規制的對象是公共權力機構，即政府。具體內容涉及政府的機構設置及其權力范圍，任職人員的產生方式及其職權，不同政府機構之間的權限劃分，政府與私主體之間的法律關系等。既然憲法屬于公法，那么憲法的主要任務也必然是規定政府機構的組成、政府權力與義務的劃分、政府和公民的關系等基本問題。（30）同注（27）。

可見，不管從官方的正式表述，《村組法》的語詞解釋，還是村委會在《憲法》和《民法總則》章節中所處的位置來看，《村組法》在性質上都是一部憲法相關法。而憲法相關法在本質上又是“憲法”法，它的權利和義務主體及其主要任務都與憲法的要求一致。由此推導，《村組法》的權利主體是公民，義務主體是政府，其主要任務是規定政府機構的組成、政府權力與義務的劃分、政府和公民的關系等基本問題。綜上，如果將村委會理解為一種社會組織，則與《村組法》作為一部憲法相關法存在理論上的沖突，而認定為基層地方政府則是一種比較準確的定性。它作為人民公社的替代組織，事實上就是一級包含經濟、政治、社會、文化等各種功能在內的基層組織。村委會建設無疑是基層政權建設的重要內容和基石。（31）參見徐勇：《村民自治的成長：行政放權與社會發育—— 1990年代后期以來中國村民自治發展進程的反思》，載《華中師范大學學報》2005年第2期。

四、現代國家建構作用下的村委會

一位日本學者曾經說過，整個20世紀“始終有一個連綿不斷、貫穿中國政治空間的深層底流”。這個“深層底流”就是中國的現代國家建構或稱之為國家的現代化轉型。（32）［日］西村成雄：《歷史連續性與二十世紀中國的政治空間》，載《二十一世紀》（香港）1998 年 12 月24號。而中國農村和農民問題又是中國現代化無法回避的問題。這個問題近現代以來一直都是中國社會發展變革的最重要問題。（33）參見朱蘇力：《制度是怎樣形成的》，北京大學出版社2007年版，第256頁。當前村民自治制度雖始于上世紀80年代，但制度的形成更多是歷時性而非共時性的，它建立伊始就已深深地打上了自清末以降的現代國家建構烙印。因此，這里有必要將村委會性質問題置于整個20世紀的歷史大背景下來考察，長時段觀察之所以必要，是因為影響歷史進程的深層結構，只有放在長時段里才能看清楚。（34）參見蕭冬連：《談談中國當代史研究的大局關照》，載《中共黨史研究》2016年第6期。

眾所周知，中國古代鄉村治理實施的是一種以“地方之人”按“地方公共之意”“治地方公共之事務”的社會自治制度。（35）從春秋戰國到隋唐時期，我國的鄉村逐漸發展成為鄉里組織的一級單位并為國家法令所確認，是一種國家政權建制。這一階段的特點表現為朝廷和官府對鄉村的治理采取一種全面且嚴密的控制。但從宋元時期開始逐漸由原來的國家政權建制演變為地方社會自治。參見王禹：《我國村民自治研究》，北京大學出版社 2004年版，第30頁。這就是我們經常聽到的“皇權不下縣”原則。但清末新政之后，我國開啟了現代國家建構的進程。正如吉登斯所分析的：“現代國家建構重要特點在于國家權力對日常生活的全面滲透，從而打破原有地方性社區界限，實現對人的全面規訓”。（36）［英］安東尼·吉登斯：《 民族—國家與暴力》，胡宗澤等譯， 生活、讀書、新知三聯書店1998年版，第41～72頁。歷史學家布萊克認為現代國家建構的主要特征是:政治權力的集中化（表現為決策的強化）、法律規范的普及（同時導致官僚機制的發展）和公民在公共事務中作用的擴大。（37）［美］安東尼·奧爾姆：《政治社會學》，張華青等譯，上海人民出版社1989年版，第539～541頁。可見，現代國家的建構過程是一種對內進行一體化的過程。國家的一體化是通過國家整合將國家的各個部分聯合為一個不可分割的整體，國家權力一直延伸到邊界范圍以內的每個角落。由此就有了國家權力對離散的鄉村進行整合，即從“皇權不下縣”到“政權下鄉”的過程，出現了所謂基層政權建設。（38）參見徐勇：《現代國家建構與農業財政的終結》，載《華南師范大學學報》2006年第2期。

總體而言，整個20世紀就是國家政權不斷下沉，向鄉村滲透，并將分散孤立的鄉村整合到國家體系的過程。（39）新政所提出的地方自治和民國時期開展的“政權下鄉”，在鄉村社會建構起縣、區、鄉的政權體制，便是一種初探。中國共產黨全面執政以后，戰爭時期形成的動員體制承繼下來并制度化，形成了下派工作隊、行政體系建構與群眾參與相結合的動員模式。通過這一模式，行政機制得以全面迅速向鄉土社會滲透。（40）同注?。從根本上改造了鄉村傳統的鄉紳治理結構，從而將宋元以來實際控制鄉村的統治權第一次集中到正式的國家政權組織體系中來。

建國初期，對于鄉村地區的管理采取的是行政村的建制方式。（41）1949年 到 1957 年期間， 農村基層組織叫行政村， 直接受人民委員會的領導和管理。之后隨著“大躍進”運動在全國范圍內如火如荼地開展，在此背景下又掀起了人民公社運動。我國人民公社運動是從1958年夏季開始的，很短時間內，全國農村就實現了公社化。雖然建國初期的行政村和之后的人民公社運動，兩者在性質、定位等方面有所不同，但其共同點包括：一是與政權有著緊密的聯系；二是承擔著大量的行政職能；三是掌握公共利益和資源的支配權。行政村的建制和人民公社運動從某種意義上說都帶有現代國家建構的底色，都是現代國家建構過程的邏輯結果。

改革開放后，政治上的新氣象也為我國廣大農村的發展提供了巨大的歷史機遇。特別是隨著公社體制的廢弛，為了提高農民的積極性和自主性，通過分權改革，國家將一部分權力下放到農村，即“鄉政村治”，從而開啟了鄉村治理現代化的新時代。但依然沒有改變的是，在改革開放新時期，隨著經濟、社會的發展，特別是到了社會主義新農村建設階段，愈來愈多以國家名義出現的公共事務進入鄉村，行政滲透已成為一種勢不可擋的歷史趨勢。如上文所言，僅國家法律賦予村委會的法定行政職能就多達一百多項。因此，從總體上看，農村改革后的鄉村治理并不是簡單的村民自治，而是一種行政介入與村民自治的混合體。（42）同注?。

由以上敘述可知，近代以降我國廣大鄉村在現代國家構建的作用下，已無具備社會自治的條件和基礎，且作為村民自治實施主體的村委會即便是作為一種社會組織，也必須承擔大量的行政職能和任務。因此，如果將村委會定性為社會組織，已經不符合事實情況。而且，本文也認為，將村委會定性為基層地方政府則是一種更為合理和積極的做法。這不僅能通過法治的手段有效維護廣大村民的權益，同時也能開啟一個尊重公民自由選擇和自主性的現代國家建設的新里程。

五、村委會作為基層地方政府的價值

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干問題的意見》強調：“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層。”（43）http://www.xinhuanet.com/politics/2014-10/28/c_1113015372.htm，2019年11月20日訪問。可見，全面推進依法治國，鄉村治理的法治化是關鍵之所在，根基、難點和希望也都在鄉村。法治鄉村建設是實現國家治理現代化、全面建成小康社會、實現中華民族偉大復興的必由之路。而鄉村法治建設其關鍵在于村民自治制度的法治化，核心是法治村委會建設。

習近平總書記在中共中央政治局第四次集體學習時提出“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”的構想。法治政府是指國家行政權行使的法治化。法治社會是指社會共同體行使社會公權力的法治化。（44）轉引自姜明安：《論法治中國的全方位建設》，載《行政法學研究》2013年第4期。兩者的共同點在于，都要求公權力的行使，不管是決策、執行以及監督都處于法治的軌道。兩者的不同在于，法治政府建設要求中央到地方各級政府權責一致，集有限政府、責任政府于一身。強調憲法和法律在政府行政管理和執法中的至上性和權威性，其實現主要依靠的是憲法和法律的強制力保障，是一種主要依靠他律的治理模式；法治社會建設強調社會治理規范和規則的普遍性、權威性和穩定性，而其實現主要依靠的是社會治理主體自身的自覺性，是一種主要依靠自律的治理模式。法治政府建設與法治社會建設的區別，參見下圖。

實施主體 主要目標 實施依據 依靠力量法治政府建設 政府組織 政府治理的法治化憲法與其他法律規范 他律法治社會建設 社會組織 社會治理的法治化社會規則與道德 自律

因此，如果我們將村委會定性為基層地方政府，那么其法治化就是一條法治政府建設的路徑。如果將村委會定性為社會組織，那么其法治化走的就是一條法治社會建設的道路。很明顯，法治政府建設的路徑是一條更為可行和堅實的道路。同時，廣大鄉村地區法治政府建設的實踐也必然使得我國法治政府建設的基礎打得更加夯實。但如果沿著法治社會建設道路走下去，由于缺乏強制力保障而只能依靠社會治理主體的自律，只會使鄉村治理游離于法治的軌道之外。

同時必須指出的是，真正法治的實現必須要以自治為前提。現代法治的核心在于公民自由和財產的保護，而自治是公民自由和財產得以保全的主要手段和方式。自治既是一種權利內容也是一種權利的行使方式。因此，我們可以說自治是法治的前提和主要手段。根據自治主體和領域的不同，自治可以分為個人自治、社會自治和地方自治。其中地方自治就是指地方政府自治，其價值包括以下幾點：（1）表達地方偏好；（2）促進地方試驗與制度競爭；（3）培養民主精神；（4）加強權利保障。（45）參見張千帆：《集權或分權？地方自治的成本利益分析》，載《江蘇社會科學》2009年第5期。

關于我國的地方自治。清末時期，當時主張政治改革的中國近代精英人士就提出了由士紳“自治之身，自治其鄉，再由一鄉推之一縣一府一省，可以成共和之郅邦，臻大同之盛規”的設想。（46）轉引自朱國斌：《近代中國地方自治重述與檢討》，載張慶福主編：《憲政論叢》（第2卷），法律出版社1999年版，第339頁。地方自治雖至今尚未真正落地生根，但我國作為一個具有洲際規模的巨型國家，而且還是一個人口數量多、民族數量多、地方政府數量多、區域發展水平差距大的發展中大國，地方自治顯然具有重大的現實意義。

不過須注意的是，地方自治并不是一種簡單的縱向國家權力配置，也不是一班心智超群之人制度設計的結果，而是由公民個體在權利行使過程中所形成的一種無意識結果和秩序。誠如哈耶克所言：“只在一定意義上合乎目的的各種制度是如何復雜而有秩序地不通過人們的有意設計，而在人們的相互交往中形成的，它們不是源自某些人的發明創造，而是源自很多人的分別行動，而這些人當時并不知道他們在做些什么。”47［英］哈耶克：《自由憲章》，楊玉生等譯，中國社會科學出版社1999年版，第89頁。因此，地方自治的基層實驗和實踐就顯得極為重要。從我國近現代的歷史來看，很多制度的變革也都是從地方甚至是最基層開始。地方的試驗和改革由于與中國具體國情緊密相結合，故而具有強大的生命力。而單純的頂層設計由于與實際的脫離，往往最終都會走向失敗的結局。如果將村委會定性為基層地方政府，隨著村民自治實踐的不斷發展，占我國大多數人口的村民在實踐中必然會激發出巨大的積極性和活力，自發培育出公民文化和素質，推動我國最為廣泛的基層地方自治實踐，并為以后我國地方自治的最終實現打下堅實的基礎。

六、域外主要國家的村級組織性質

從以上四個部分的論證可知，不管從概念、規范、事實還是價值這四個維度來看，將村民委員會理解為基層地方政府都更為準確和適當。在這一部分，本文還將通過介紹英國、法國、日本這三個單一制國家，美國、德國、加拿大這三個聯邦制國家，以及不管在人口數量、國土面積和發展階段都與我國存在很大可比性的印度，這些國家的村級組織性質以增強本文觀點的說服力。當然，這里并不是說世界其他國家的通常做法我們就要遵循。畢竟事實并不能推導出規范。但在全球化和世界塑造中國的時代背景下，對于中國問題的思考，站在中國之外對之進行審視也是非常必要的。考察他國鄉村治理模式能讓我們更好地理解我國鄉村治理中所存在的問題。

首先，在單一制國家里，英國在鄉村地區普遍采取的是以議會或居民大會為中心的權力一元制基層政權建制，其中人數較多的區域設立議會作為地方權力中心，人數較少的區域設立居民大會作為權力中心。同時在這些議會或居民大會之下還設有若干委員會以負責各項具體工作。（48）法國第五共和國《憲法》第72條規定，市鎮是法國最基層的政權。（49）參見https://www.gongfa.com/html/gongfawenxian/20090515/405.html， 2019年12月2日訪問。雖然法國的市鎮數量多而人口和規模不一而足。人口少則幾百人，多則超過數十萬人。不過，根據《市鎮法典》的規定，每個市鎮政府都由市鎮議會、市鎮長及若干市鎮長助理組成，除巴黎等“大”城市外，市鎮不論經濟、地理、人口狀況如何，其政府結構均相同。（50）轉引自潘小娟：《法國行政體制》，中國法制出版社1997年版，第 79頁。日本的地方政府是按照雙層體制建立起來的，上層包括都道府縣四類，基層包括市町村三類。其中，市町村是主要的基層地方公共實體。市與町村之間的最大區別在于人數，要成為市必須達到一定的法定人口，而町村之間沒有明顯的區別。（51）參見［日］秋月謙吾：《日本的府際關系與地方政府改革：現代化體制的案例》，載［瑞典］埃里克·阿姆納等主編《趨向地方自治的新理念？——比較視角下的新近地方政府立法》，楊立華等譯，北京大學出版社2005年版，第19頁。

其次，在聯邦制國家里，美國的基層地方政府呈現出多樣化的特點，包括了城市、鎮、鎮區、村和自治市鎮等，不同州其名稱各不相同。（52）See Michael Engel， State & Local Government—Fundamentals & Perspectives， Peter Lang Publishing，Inc，1999，p49，61.不過，美國的村級組織不管在性質和具體形式上都與其他城市、鎮和市鎮一樣，即是基層地方政府，同時也存在有三種基本形式的政府模式，即村長－議會模式、委員會模式以及村議會－經理模式。（53）參見［美］喬治·S·布萊爾：《社區權力與公民參與——美國的基層政府》，伊佩莊、張雅竹編譯，中國社會出版社2003年版，第151頁。德國最基層的政府被稱為市鎮。它們也可以稱之為社區，存在著鎮和村的區分。人口規模大的叫鎮，人口規模小的叫村。但不管是人口較多的鎮還是人口少量的村，在原則上和形式上都適用相同的法律，都是一級基層地方政府。（54）參見［德］赫爾穆特·沃爾曼：《德國地方政府》，陳偉、段德敏譯，北京大學出版社2005年版，第21頁。加拿大在地方政府層面實際上只有一級地方政府。他們所謂的市是一個范圍非常寬泛的概念，包括了大都會市、區域市、一般市、縣、鎮、村。（55）參見［加］理查德·廷德爾、蘇珊·諾布斯·廷德爾：《加拿大地方政府》，于秀明·鄧璇譯，北京大學出版社2005年版，第3頁。在加拿大，鄉村基層政府雖然在區域和人口上不能和城市相比，但它們的法律地位、治理模式卻并無本質的區別。

值得注意的是，在以上這些發達國家中，很多國家不管是在城市地區或鄉村地區，基層地方政府都統稱為市鎮。之所以如此，主要是由于在早期這些國家的經濟社會并不是很發達、城市化水平也比較低，城鎮往往依附于鄉村而并沒有設置專門的政府機構，而是由鄉村基層政府一并管理。之后隨著商品經濟的日益發展、城鎮規模的不斷擴大，產生了為專門管理城鎮的市鎮基層政府。特別是第二次世界大戰之后，這些發達國家的城市化高速發展，如今市鎮基層政府已成為它們主要的基層政府。但這并沒有改變和影響鄉村基層政府的性質和實質。

最后，在印度的鄉村治理模式中，最具特色的是縣、區、村三級“藩查亞特”制。藩查亞特是印度一種古老的村社制度，在其歷史上是由鄉村里年長者組成的一個管理組織。其組織形式是：一個或數個自然村，經村民大會直接選舉代表組成村藩查亞特作為治理該村的基層組織，若干村藩查亞特組成區藩查亞特，全縣的區藩查亞特組成縣藩查亞特。（56）印度在脫離英國的殖民統治后，以憲法的形式確認和固定了這一制度。（57）印度由于農村人口基數大，經濟發展程度較之城市要落后許多，因此也存在著城市和農村二元分離的社會結構。但它的村級組織也是一級基層地方政府，與城市的基層政府不管在性質還是結構上都并無二致，且實行城鄉一體治理。

總體而言，不管是單一制國家或聯邦制國家，發達國家或發展中國家，國土面積大或國土面積小的國家，它們的共同特點就是村級組織都是一級基層地方政府，且實行城鄉一體治理。如此安排，不僅有助于在政治上保障鄉村地區的平等地位，同時也有利于促進城市與鄉村經濟的均衡發展。

七、質疑與回應

有人一定會問，何以自村民自治制度建立伊始，多數學者一直都將其定性為社會組織來開展研究和論述？一種最為通行的解釋是，改革開放后，國家開始采取主動措施改變“國家全能主義”的一面，國家政權逐步從社會領域退出，為市民社會的成長留下廣闊空間。在此之中，國家也開始尋求與鄉村社會的合作空間，這正是村民自治制度出臺的歷史背景。因此，自《村組法》（試行）制定以來，很多學者都傾向于視村委會為社會組織。如此，有利于減少國家對村民自治事務的行政干預，激發村民的自主性和積極性，增強社會力量、培育市民社會，進而促進鄉村社會和經濟的發展。

對此，本文認為，在那個國家與社會結構關系嚴重失衡的時代背景下，如果將其定性為社會組織確能對村民自治制度的發展起著積極的作用。但時過境遷，現如今村委會所處理的事務以及所面對的環境已然不可同日而語。特別是隨著工業化和城鎮化的推進，村民自治中存在著巨大的利益糾紛和沖突，利害關系也變得極為錯綜復雜。對于這些問題的解決，也絕非在法律上賦予其社會自治的地位，減少政府的干涉所能解決的。將村委會定性為社會組織顯然無法應對當前村民自治過程中所出現的種種問題。如果一味地強調“社會化”，不僅導致理論上的不倫不類，在實踐中也會使村民自治游離于法治的軌道之外，進而影響整個村民自治制度的健康發展。

對于本文觀點，有人可能會指出目前我國的行政層級實際已達五級，再將村委會納入政府機關范圍，勢必導致政府機構規模更加龐大。這樣不僅耗費巨量的公帑，同時也造就了一個更加臃腫的行政集團。這與國家治理現代化的理念和時代精神背道而馳。對此，本文認為國家治理現代化的關鍵問題不在于行政層級數量的多少，而在于政府機構與人員數量的多少。因此，行政機構的改革在于如何精簡機構，裁汰冗員，使政府機構與轄區事務、政府人員與轄區內人口數量形成合理的比例，從而做到節約公帑，提高服務效率和質量的效果。而不是如何去減少行政層級。相反，在我國這樣一個領土面積遼闊的國家，數量相當的行政層級有利于方便群眾辦事、表達地方偏好、促進競爭和多元發展。

還有觀點認為，我國的行政體制是一種壓力型的行政體制，村委會處于這壓力型體制金字塔的最底端。如果定性為基層地方政府，則不是在推進我國地方自治的成長，而是在破壞基層的自治。這種擔心不無道理，但不是否定的理由，而是應積極應對的問題。對此，通行的做法是實現上級政府與村委會之間權限關系的法治化。這里所指的法治化就是通過法律具體明確哪些是上級政府管的，哪些是歸村委會管的，保證兩者各司其職。

有人還可能會認為，村委會的行政主體地位只要用行政授權組織理論就能解決，沒必要非定性為行政機關。誠然，就當前情況而言，村委會除了《憲法》第111條第2款和《村組法》第2條和第8條規定的自治權外，還有許多基于法律、法規授權的行政權。而當發生糾紛時，人們可以直接通過行政授權組織理論提起行政訴訟。但問題是，國家法律在對村委會多達百余項的行政授權中，大多只規定了“協助”這樣的行政職能。（58）譬如《居住證暫行條例》第8條規定： 公安機關負責居住證的申領受理、制作、發放、簽注等證件管理工作。居民委員會、村民委員會、用人單位、就讀學校以及房屋出租人應當協助做好居住證的申領受理、發放等工作；《社會救助暫行辦法》第4條規定：鄉鎮人民政府、街道辦事處負責有關社會救助的申請受理、調查審核，具體工作由社會救助經辦機構或者經辦人員承擔。村民委員會、居民委員會協助做好有關社會救助工作。而在實踐過程中，“協助者”往往會變成行政職能的實施主體，但從理論上講它又不是可訴的適格主體。從而導致發生糾紛時，不同被告之間相互推諉、推卸責任的情形。與此同時，村民與村委會的糾紛大多數涉及的是村民自治本身的內容，而這部分才事關村民的切身利益。如果這些得不到行政訴訟上的救濟，顯然會損害村民的合法權益，進而影響整個村民自治制度的運行。因此，將村委會定性為基層地方政府，則更有利于規范村委會的權力、保障村民的權益。

最后，有人還可能會認為，隨著市場經濟的發展以及大量商會和協會的出現，公共事務已不斷由政府一方壟斷向由政府與其他社會公權力共享的趨勢演進。社會公權力較之政府，其滋生官僚主義和腐敗的可能性會降低許多。因此，行政管理體制的改革就是政府職能更多地向社會轉移。將村委會定性為基層地方政府，則有悖于這一趨勢。對此，本文并不這么看。我國目前尚未完成現代國家建構和近代立憲主義的歷史任務。因此，當前行政管理體制改革的主要任務還是要圍繞如何規范國家權力、如何保障公民的基本權利。與此同時，對國家權力的規制較之對社會公權力的規制不管在理論上還是實踐上都相對較為成熟。雖然行政管理社會化確實是未來不可阻擋的趨勢，但它同時會面臨一個如何規范和控制私權力濫用的問題。故將村委會定性為基層地方政府，更有利于規范村委會的權力、保障村民的權益。

八、結語

村委會的性質問題是村民自治的一個核心問題。然而《村組法》在此問題上并沒有予以正面和明確的規定，只是模糊地將其表述為基層群眾性自治組織。通說一直以來將村委會定性為社會組織加以研究和論述。這樣的定性不僅與村委會的實際情況相去甚遠，而且也必然會導致理論上的不倫不類，實踐上的不清不楚。由此，本文要力爭說明的是，如果將村委會定性為基層地方政府是一種符合規范和事實的認定，且這樣也更有利于我國的法治建設以及地方自治的成長。礙于篇幅，本文尚不能對這一觀點作全面和詳細的論證，而只能算是一種初探，同時很多人也會提出許多反對意見。不過，本文堅信這不但可以更好地維護村民權益，同時也能開啟村民自治制度建設的新里程。