憲法和法律委員會職責淺析

摘要：“法律委員會”在2018年憲法修正案中被更名為“憲法和法律委員會”;隨后憲法和法律委員會通過決定形式獲得了由全國人大常委會授予的憲法解釋權，并明確了憲法和法律委員會主要承擔的是憲法監(jiān)督的職責。但是同時擁有憲法解釋權的全國人大常委會與憲法和法律委員會在合憲性審查工作中該如何合作卻仍是未知數(shù)。本文通過論述憲法和法律委員會與全國人大常委會的合作關系并進一步提出以雙方名義出臺憲法解釋的合作方式是最佳方案。

關鍵詞：憲法和法律委員會;職責;憲法解釋權;全國人大常委會

從2012年把“全面實施憲法”作為法治建設目標到黨的十九大確定了新時代的新要求是“加強憲法實施和監(jiān)督”和“推進合憲性審查”。再到2018年3月11日的《憲法修改案》以“憲法和法律委員會”替代了憲法第七十條中的“法律委員會”。緊接著，2018年6月22日，全國人大常委會出臺了《關于全國人民代表大會憲法和法律委員會職責問題的決定》（以下簡稱《決定》）。《決定》為了更好地落實憲法監(jiān)督機制，首次明確了憲法和法律委員會的職責：“憲法和法律委員會在繼續(xù)承擔統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎上，增加推動憲法實施、加強憲法監(jiān)督、推進合憲性審查、開展憲法解釋、配合憲法宣傳等工作職責。”由此可見，我國憲法實施監(jiān)督機制的建設在構建“法治中國”這一框架下逐步向前推進，合憲性審查作為憲法監(jiān)督中重要一環(huán)已經得以重視。全國人大常委會在《決定》中不僅確定了憲法和法律委員會是合憲性審查的承擔主體還賦予了憲法和法律委員會憲法解釋權，無疑是明確了合憲性審查的主體和細化了憲法監(jiān)督職責，落實了全國人民代表大會常務委員會一直虛置的解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的權力，但是也引發(fā)了眾多問題---憲法和法律委員會受誰領導？憲法和法律委員會與全國人民代表大會常務委員會是什么關系？兩者在開展合憲性審查工作中是如何分工合作的？歸根結底都是一個問題：合憲性審查中憲法解釋權的分配問題。本文先論述憲法和法律委員會與全國人大常委會的關系，得出兩者在合憲性審查中是合作且相互制約的關系，再提出了兩者在合憲性審查中是如何作出憲法解釋的三種方案。

1 憲法和法律委員會與全國人民代表大會常務委員會的關系

首先，憲法和法律委員會具有一定的獨立性。根據憲法第七十條規(guī)定，全國人民代表大會設立憲法和法律委員會為其專門委員會。憲法和法律委員會進行審議、擬訂和研究有關議案的工作時必須在全國人民代表大會及其常務委員會的領導下且在全國人民代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會領導。由此我們不難聯(lián)想到全國人大常委會法制工作委員會，兩者與全國人大常委會的關系是不是一樣的？從隸屬關系來看，法制工作委員會是全國人大常委會的內設辦事機構，而憲法和法律委員會雖然是在全國人大閉會期間由全國人大常委會領導，但其在進行與憲法、法律相關的工作時是全國人大的化身，代表著全國人大，性質依然是全國人大設立的專門委員會，并非全國人大常委會直屬的內設機構;從組成人員上看，憲法和法律委員會的主要人員是全國人大代表和全國人大常委會委員，不一定占人大機關的行政編制，而法制工作委員會成員屬于常委會機關工作人員，一般要占用人大機關的行政編制。所以憲法和法律委員會與全國人大常委會法制工作委員會是不同的，法制工作委員會與全國人大常委會存在直接隸屬關系，前者是后者的內設辦事機構;全國人大常委會與憲法和法律委員會之間不存在直接隸屬關系，憲法和法律委員會具有一定獨立性。如此一來，逃脫了全國人大常委會“自我審查”的怪圈，由獨立的第三方--“憲法和法律委員會”審查其制定的法律，更具有實效性。

其次，全國人大常委會具有過濾作用。根據《立法法》第九十九條規(guī)定，“五類國家機關”提出有關合憲性審查的“要求”由人大常務委員會內設工作機構提交給憲法和法律委員會進行審查;“其他主體”提出的“建議”由人大常委會工作機構審查，有必要再交由憲法和法律委員會進行審查、提出意見。合憲性審查正式開始之前有一個篩選的過程---由全國人大常委會作為“過濾器”，把“五大主體”和“普通主體”認為與憲法或法律相抵觸的法律規(guī)范先進行篩選、過濾，再交給憲法和法律委員會進行審查。合憲性審查的主體有兩個---憲法和法律委員會與全國人大常委會，兩者在憲法監(jiān)督職責上是合作關系，工作上有先后順序之分，更能體現(xiàn)兩者的獨立性、分離性。

最后，憲法和法律委員會位階因《決定》得以提升。《決定》中憲法和法律委員會的職責可以分為兩部分：一是承接法律委員會的職責;二是新增憲法監(jiān)督的職責。全國人民代表大會常務委員會通過出臺《決定》的方式，授予憲法和法律委員會憲法解釋權。憲法解釋權的授予有兩方面含義：第一，履行合憲性審查職責就必須有憲法解釋權。憲法和法律委員會在合憲性審查過程中，需要通過解釋憲法來判斷法律法規(guī)是否合憲，所以承擔了合憲性審查工作就等于是擁有憲法解釋權;第二，憲法和法律委員會較其他專門委員會位階稍高。根據現(xiàn)行憲法只有全國人大常委會擁有憲法解釋權，專門委員會只有研究、審議和擬定有關議案的權力，是協(xié)助性質的。而《決定》頒布以后，憲法和法律委員會擁有的憲法解釋權使之具有特殊性，其他專門委員會依舊是輔助性質，也從未被授予如此重大的權力。此外，其他專門委員會如果將憲法和法律委員會僅僅定位為專門委員會，顯然不能達到維護憲法權威的目標的。憲法和法律委員會擁有了憲法解釋權以后不再是一般的專門委員會，至少它的位階要比其他專門委員會要高，才能使得職責與權力相匹配。

綜上所述，憲法和法律委員會作為全國人大的專門委員會具有獨立性，又因《決定》獲得憲法解釋權，使之比其他專門委員會位階要高，擁有與全國人大委員會共同開展合憲性審查的有力武器，兩者不再僅限于協(xié)助關系，而是一種合作關系。

2 合憲性審查中的憲法解釋權分配

根據憲法第六十七條，憲法解釋權屬于全國人大常委會。根據《決定》，憲法和法律委員會的職責之一是開展憲法解釋，即憲法和法律委員會通過《決定》得到了原只屬于全國人民代表大會常務委員會的憲法解釋權。在此情況下，全國人大代表大會常務委員會與憲法和法律委員會都擁有憲法解釋權，那么這兩個機關在憲法解釋權的行使上是如何分配？目前我國并沒有出臺法律來厘清關于憲法解釋權的職能分工問題，故在此提出3種可能性：

（1）全國人大常委會把自身的憲法解釋權全部授權給憲法和法律委員會，即合憲性審查的決定機關是憲法和法律委員會，其擁有獨一無二的憲法解釋權。這種假設是不可行的。一方面，憲法和法律委員會只是一個專門委員會，受全國人民代表大會常務委員會領導的，機構位階較低，而憲法是我國根本大法，僅僅由專門委員會對其進行解釋會出現(xiàn)解釋機關位階與憲法位階不相適應的尷尬場面，將導致合憲性審查權威性不足，反倒喪失了公信力。另一方面，全國人大常委會的憲法監(jiān)督權因缺乏憲法解釋權這一實體武器而落空。憲法和法律委員會的憲法解釋權和全國人民代表大會具體的憲法修改權，在一定程度上架空了全國人大委員會對于憲法的監(jiān)督，使得全國人大常委會的憲法監(jiān)督權無法落實 。

（2）全國人民代表大會常務委員會與憲法和法律委員會都擁有憲法解釋權，但兩者的效力有差別，專門委員會模式的合憲性審查機構不能成為終局性的決定機構，合憲性審查的最終決定者只能是全國人大常委會。具體而言，憲法解釋的初稿由憲法和法律委員會完成，此初稿需要經過全國人大常委會的審核、批準，憲法解釋的終稿只能以全國人民代表大會常務委員會的名義出臺。該模式下全國人大常委會解（下轉頁）

（上接頁）釋憲法的職責由憲法和法律委員會具體承擔了，憲法和法律委員會就變相成為全國人大常委會的內設機構。雖然如此設置符合目前的人民代表大會制度框架，但是也存在明顯漏洞。一方面，全國人大常委會同時承擔制定法律及判斷該法律合憲性的職責，會形成“自我審查”局面，缺乏公允性。另一方面，全國人大常委會作出的《決定》失去其核心價值---獨立性，使得憲法和法律委員會的憲法解釋權形同虛設，并沒有突破我國憲法監(jiān)督的現(xiàn)存窘境。

（3）全國人民代表大會常務委員會與憲法和法律委員會同時擁有憲法解釋權，在合憲性審查中，憲法和法律委員會的憲法解釋權效力與全國人大會常委會的憲法解釋權效力相當，但兩者工作存在先后順序，分為三個步驟。第一步，由全國人大常委會先根據《立法法》第九十九條篩選出需要進行合憲性審查的規(guī)范性文件;第二步，憲法和法律委員會獨立作出憲法解釋初稿;第三步，憲法和法律委員會與全國人大常委會商討后得出最后的憲法解釋及決定，并以雙方名義出臺。如果全國人大常委員會否決憲法和法律委員會作出的憲法解釋，需要作出正式文件批復。憲法和法律委員會是全國人大的專門委員會，而全國人大常委會是全國人大的常設機構，從機構設置層面上看，憲法和法律委員會與全國人大常委會的差距不大，位階相差不大，存在合作的空間。從決定權歸屬來看，第一步驟的決定權在全國人大常委會;第二步驟的決定權在憲法和法律委員會;第三步兩者皆有決定權。如此一來，憲法和法律委員會與全國人大常委會相互制衡，互相牽制，打破“自我審查”的局面。不僅解決了憲法和法律委員會位階低，與憲法解釋權不相匹配的尷尬局面，還保證了合憲性審查的獨立性、合憲性審查的公允性。

我國從2012年樹立“全面貫徹實施憲法”這一目標以來，一直探索和描繪中國憲治圖景。“憲法和法律委員會”的憲法地位和合法性在2018年憲法修正案中得以確認;緊接著，全國人大常委會又以決定形式賦予憲法和法律委員會最強有力的武器---憲法解釋權，使我國合憲性審查制度有了明確的審查主體及權力，是執(zhí)政黨提高國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要進路。但是新機構的設立也會引起舊制度的不適應，如何突破這個瓶頸是目前亟需解決的問題。憲法和法律委員會與全國人大常委會在合憲性審查制度中互相制衡也不失為一個明智的選擇。總之，當憲法和法律委員會作為專門的合憲性審查機構且有效維護憲法權威后，中國的形式憲治必將走向實質憲治。

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作者簡介：李沛賢（1994—），女，廣東佛山人，在讀碩士，研究方向：行政法與行政訴訟法。