城鄉統籌規劃理論與實踐研究

摘要：本文通過介紹城鄉統籌規劃內涵與基礎理論，總結現有研究與實踐，以期對推進城鄉空間統籌規劃的理論研究和實踐探索有著積極的借鑒意義。

關鍵詞：城鄉統籌規劃;理論基礎;發展實踐

1 城鄉統籌規劃內涵

目前我國學術界尚未形成統一的城鄉統籌概念，本文依據趙英麗提出概念展開介紹。狹義上指對未來一定時間和城鄉空間范圍內經濟社會發展、環境保護和項目建設等所做的總體部署，將城市和農村的發展作為整體統一規劃，通盤考慮，廣義上是對人口、資源、環境存在差異的區間整體發展的部署，廣大的郊區、落后的縣域中心城市和重點鎮等皆可視為是農村地區。總的來說，城鄉空間統籌規劃是把城市和農村的空間作為一個整體，統一規劃、統籌兼顧，以推動城鄉互動發展與共同繁榮。

2 城鄉統籌規劃理論基礎與內容

2.1 理論基礎

國外學者研究對統籌城鄉發展有深刻影響，包含恩格斯的城鄉融合理論、舒爾茨的城鄉發展理論、杜能的農業區位論、霍華德的田園城市理論、繆爾達爾地理上的二元結構理論等。還有共生理論、產業擴散與空間增長階段性理論和可持續發展理論作為城鄉統籌規劃的理論基礎。

2.2 內容

規劃內容參照張衛華提出統籌規劃建設、統籌管理制度、統籌收入分配三部分闡述：首先，統籌規劃建設要求政府依據當地的經濟社會發展形勢，確定發展目標，制定契合當地的產業發展規劃、土地利用規劃，編制合理的產業布局與居住、建設、生態、農業用地;建立健全城鄉基礎設施建設體系，加強城鄉聯動，使之有序發展。其次，統籌管理制度：減少甚至消除計劃經濟體制的影響，建立一體化的戶籍、勞動力、征用土地、社保制度等，維護農村農民的利益，給予其公平生存和發展機會、完善土地產權和自由選擇空間，促進城鄉經濟要素自由流動，優化資源配置。另外在收入方面，要根據經濟發展水平及社會發展水平變化，適當調整收入分配結構，改革農村稅制，減輕農民稅負，為使國民收入更加均衡。加大對“三農”財政支持，發展農村環境保護、生態建設、交通等公益性基礎設施建設。

3 我國的城鄉統籌規劃發展實踐

3.1 改革開放以來我國城鄉統籌規劃發展的歷史脈絡（1978年——2012年）

（1）城鄉統籌構想的提出與規劃的初步應對（1978—2003年）。在城鄉統籌概念提出以前，相關研究稱為“城鄉一體化”。1983年，蘇南地區成為我國“城鄉一體化”概念的提出者與先行者，鄉鎮企業發展迅猛，成為蘇南經濟支柱并逐漸形成以鄉村經濟發展帶動全域產業協調的發展模式，打破了城鄉二元對立結構。1984年出臺了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，這一時期產生了三大城鄉統籌模式：珠江三角洲以城市為主導，以城帶鄉的模式;以鄉村為主導，以鄉鎮企業為城鄉經濟發展動力的蘇南模式;以及上海城鄉一體化模式、“工農協作、城鄉結合”統籌城鄉規劃北京模式。同時，城鄉規劃法理根基建設也逐步進行：1990年頒布《城市規劃法》是我國在城市規劃、城市建設和管理方面的第一部法律。但本部法律中，對鄉村、小城鎮的管理沒有明確標準，客觀上造成“城鄉分治”的制度缺陷。總體來看，這一時期城鄉統籌規劃的重點在對基本國情與規劃理論的思考，對統籌模式也有了初步探索。

（2）城鄉統籌的政策建設與規劃機制創新（2004—2012年）。“三農”問題在我國社會主義現代化建設中“重中之重”，中央一號文件連續9年聚焦。2005年，建設部牽頭編制《全國城鎮體系規劃》，明確我國未來15年城鎮化的方針政策，提出以城市群為主體的全國城鎮空間結構。2006年，在“十一五”規劃中提出社會主義新農村建設和區域發展總體戰略，以實現區域協同發展。2007年，國家發改委設立成渝為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，為其他地區統籌城鄉發展起示范作用。另外，2008年，國家層面統籌規劃編制體系的重大改革，《城鄉規劃法》的頒布將城鄉編制程序和規劃體系納入同一個法定規劃編制體系。2010年，“把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力”再次強調了城鄉統籌對實現全面小康社會的根本性作用。2011年，“十二五”規劃以科學發展為主題，指導城鄉統籌工作的目標更加明確，規劃部署更加深入并創造性地提出建設國家城鎮群格局的構想。總的來說，這一時期城鄉統籌規劃的重點從政策理論研究轉向空間組織，探尋新方法、新道路。

3.2 近年來我國城鄉統籌的新政策與規劃的新發展（2013-至今）

《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出“以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展”。

上世紀90 年代初，國內僅有京津經濟區、上海經濟區、沈陽經濟區等少數幾個城市經濟區，初步形成了城市群的雛形，而在“十三五”規劃中提出的城市群數量已達19個。城鄉差距在不斷縮小，城鄉收入水平和公共服務質量逐漸均等化。1978—2019年，城鎮家庭人均可支配收入從343元增加到42359元，農村家庭人均純收入從133元增加到16021元，城鄉收入差距經歷了一個從縮小到急劇擴大再到逐漸減小的過程，城鄉居民收入比從1978 年的2.6下降到1985年的1.8，隨后又上升到2005 年的3.2，到2017年2.7的水平。隨著城鄉收入水平的提高和城鄉收入差距的縮小，在教育、衛生、文化、社保等方面，城鄉基本公共服務水平趨向于均等化，城鄉一體化發展格局日益明顯。

城鄉統籌是一項綜合性的系統工程，需要在長期理論與實踐的互動中探尋具有中國特色城鎮化道路的過程。我們必須不斷總結和反思城鄉空間統籌規劃的研究和實踐，依托現有規劃體系，在《城鄉規劃法》和城鄉統籌理念的指引下，編制多樣的城鄉空間統籌規劃，為我國國家規劃體制的改革提供經驗和借鑒。

參考文獻：

[1] 趙英麗.城鄉統籌規劃的理論基礎與內容分析[J].城市規劃學刊，2006（01）.

[2] 張衛華.城鄉統籌規劃的理論基礎與內容分析[J].中華民居（下旬刊），2014（05）.

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[4] 陳可石，閆安.改革開放以來我國城鄉統籌規劃的發展與實踐[J].開發研究，2015（04）.

[5] 楊保軍，陳鵬，呂曉蓓.轉型中的城鄉規劃——從《國家新型城鎮化規劃》談起[J].城市規劃，2014（S2）.

作者簡介：鐘皓（1997—），女，四川成都人，碩士研究生，研究方向：旅游資源開發與規劃。