低齡未成年人罪錯行為非刑事處遇措施存在的問題與對策

劉青 惠州市人民檢察院

引言：近年來，低齡未成年人涉罪行為愈演愈烈，涉罪年齡逐年下探。部分涉罪行為手段殘忍，性質惡劣，社會影響巨大，但最終確因未達到刑事責任年齡不能進行刑事處罰，而被一放了之。針對這部分未達到刑事責任年齡的未成年人缺乏行之有效的保護處分、教育處分措施，司法干預過于滯后，導致司法實踐中“養肥了”再打的現象頻現。[1]因此，如何加強對“虞犯”和“觸法行為”的懲戒和矯治，成為新時代未成年人司法保護的重要課題和未成年人保護社會治理體系建設的重要內容。2019年12月20日召開的“從嚴懲處涉未成年人犯罪，加強未成年人司法保護”發布會上，最高檢史衛忠廳長強調“對于涉嫌犯罪，但未達刑事責任年齡的未成年人，也決不能一放了之，必須依法予以懲戒和矯治”。

一、A市未達刑事責任年齡未成年人罪錯行為概況

（一）罪錯行為特征

1.全市罪錯未成年人數量呈逐年上升趨勢，而且年齡下探趨勢明顯。據全市調研數據顯示，自2017年至2020年3月份止，A市因未達刑事責任年齡而不承擔刑事責任的未成年人共計617人：2017年69件76人、2018年146件174人、2019年257件315人，件數逐年同比增長分別為111.59%、76.03%，人數逐年同比增長分別為81.03%、128.95%，2020年僅3個月的時間已經發生了36件52人，罪錯行為呈逐年增長趨勢（見下圖）。從該市B縣統計的120名涉罪未成年人的年齡分布來看，實施涉罪行為時未滿14周歲的就有37人（不滿12周歲的有2人，12-13周歲的35人），占30.83%，年齡下探趨勢明顯。

A市罪錯行為趨勢圖：

2.實施罪錯行為未成年人普遍文化水平偏低，輟學現象嚴重。大多小學或初中沒畢業即輟學，從A市B縣近三年的數據來看，罪錯未成年人中輟學的有84人，在校學生僅37人。厭學—逃學—輟學—流入社會—劣跡行為—違法犯罪，幾乎是走向犯罪道路的輟學未成年人的行為軌跡。

3.團伙作案特征明顯，結伙實施涉罪行為的情形較為普遍。A市B縣2017年至今未達刑事責任年齡未成年人實施的涉罪行為中，結伙作案的有48件102人，件數和人數分別占71.6%、84.3%，且每年均以結伙作案型為主。又如A市C縣目前統計的46名未達刑事責任年齡未成年人實施的涉罪行為均為結伙作案。團伙作案往往產生相乘效應，責任擴散，其社會危害性會更大。

4.再次違法犯罪現象不容忽視。未達刑事責任年齡未成年人實施涉罪行為周期的反復化具體表現為重復犯罪特征突出，2017年至今，在A市B縣再次實施涉罪行為的未達刑事責任年齡未成年人有11人，占9.1%。

（二）罪錯行為原因分析

“不良行為尤其是嚴重不良行為未得到及時教育矯治，是導致未成年人犯罪的重要因素?！保?］下面從四個方面進行分析。

1.缺乏家庭的有效監管。家庭是整個社會的基本組成部分，未達刑事責任年齡違法的未成年人大多數來自脫離監護或監護不當的家庭，罪錯未成年人的家庭往往未完全履行撫育義務，更有甚者還可能成為未成年人的罪錯“培育”場所。有些雖與父母住在一起，但父母忙于工作，父母等監護人不愿監管或無力監管，是未成年人走上違法犯罪道路的主要原因之一。有的家長只顧工作、賺錢，對子女不聞不問，聽之任之，沒有及時制止孩子的不良行為，以至于逐漸轉變為危害社會行為；有的家長內心關愛孩子，但沒有使用正確的教育方式以及進行良好的溝通，加上未成年人青春期的心理轉變，導致孩子產生逆反心理。

2.缺乏學校的正確引導。學校教育在傳授文化知識的同時，也具有培養未成年人健全人格，普及法律知識等重要職能,學校教育理應成為預防青少年違法犯罪的一道有力屏障。但現實中部分學校單純追求升學率、關注學生的分數，而輕視德育、法治教育和心理輔導。這種單一的教育評價體系，容易使學習成績不佳的學生產生消極情緒，甚至是自暴自棄，于是會選擇遲到、早退、逃課等不良行為，若學校未及時采取有效措施，很容易使其走入違法或犯罪的深淵。

3.大多數涉罪未成年人有輟學經歷，文化程度普通偏低，法制意識淡薄。A市B縣的統計數據顯示，涉罪的未達刑事責任年齡未成年人輟學率達到69.4%。輟學進入社會后，由于知識儲備與社會閱歷不足，往往在1-2年內就開始出現程度不同的違法或犯罪行為。首先，其心智不成熟，易受物質和精神的誘惑。其次，在情感方面，易沖動、感情用事，更依賴于朋友和他人；再次，在認知方面，處于懵懂狀態，好奇心強，但是辨別是非能力較弱。除此之外，處于青春期的低齡未成年人生理與心理發展的不同步，也使得其沒有足夠的能力抵擋外部環境的干擾或者誘惑。

4.社會支持體系不完善，不追究刑事責任后續監管措施無力。A市目前公安機關采取的非刑事處遇措施僅包括行政處罰、訓誡、責令家長或者監護人管教等措施，且處置后未對涉罪未成年人進行跟蹤幫教，涉罪未成年人是否有得到妥善監護，是否就業，是否會再次走上違法犯罪的道路等情況沒有后續的跟蹤、監管。盡管我國對未成年人具有保護和預防教育職能的機構、組織較多，如關工委、共青團、婦聯、教育部等，但并沒有進行有效的協調和整合。由于涉及部門眾多，往往是各自為戰，甚至相互推諉。特別是實施盜搶類涉罪行為的未成年人“抓了放、放了抓”，打擊處理效果差，起不到預防和幫教的作用，而是逐漸使之演變為流竄作案的地域性職業犯罪群體。

二、未達刑事責任年齡未成年人罪錯行為處遇措施存在的問題

據統計，目前針對未達刑事責任年齡實施涉罪行為的未成年人，主要有如下處遇措施：

（一）“處罰不執行”的治安拘留措施形同虛設。

《預防未成年人犯罪法》第37條規定，未成年人有本法規定嚴重不良行為，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以治安處罰?！吨伟补芾硖幜P法》規定，對于已滿14周歲不滿16周歲或者已滿十六周歲不滿十八周歲，初次違反治安管理的未達刑事責任的，依法應當給予行政拘留處罰的，不執行行政拘留處罰。由于行政拘留無法得到實際執行，公安機關對該類未成年人通常只能批評教育，或責令家長加強管教。但責令家長加強管教因缺乏配套執行辦法，故收效有限。該類未成年人再次發生違法行為，也只能“抓了放、放了抓”。本次所調研的涉罪未成年人中，大多系公安機關作出治安拘留決定后未實際執行，罪錯行為較輕的則在批評教育后便予以釋放。該措施雖符合“教育、感化、挽救”的方針和“教育為主、懲罰為輔”的原則，但實質上成為了一種“聲譽罰”。

（二）訓誡等非強制措施的懲戒管教作用弱。

《預防未成年人犯罪法》第37條規定的訓誡，是對于不滿14周歲或者情節特別輕微而免予處罰的未成年人進行的一種行政教育措施，但該措施缺乏細化的操作規定，容易因訓誡方式、內容的不當而影響訓誡措施的效果，而且訓誡以說教的方式進行，其懲戒和警示作用其實并不大。

（三）責令家長或者監護人管教的實際效果不佳。

根據《刑法》第十七條第四款的規定，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教。另《治安管理處罰法》規定，不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應當責令其監護人嚴加管教。因為“父母與未成年子女生活在一起，最容易發現其不良行為，察覺違法犯罪的蛛絲馬跡”[3]，所以家長和監護人的教育是非常重要的。但多數由于家庭教育出了問題，才導致未成年人走上犯罪的道路，家庭教育已經失去了應有的教育、約束作用，家庭管教形同虛設。還有一些單親家庭或者農村留守兒童等特殊群體，父母無法實施有效監護，其他監護人如祖父母等，只能提供生活條件，無法履行實際的監護管教職責。

（四）專門學校（工讀學校）流于形式、收容教養陷入尷尬境地，亟需明確定位和完善配套措施。

1.《刑法》第十七條第四款規定，因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令他的家長或者監護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養。收容教養是我國所特有的對未達刑事責任年齡的未成年人進行收容、集中教育管理的一項制度，《刑法》和《預防未成年人犯罪法》是其法律依據，該制度客觀上雖然發揮了一定的懲治、約束、教育作用，但該制度也存在相關規定過于籠統、原則，具體措施不多，操作性不強的問題。比如，對“何為必要的時候”就缺少明確的指引和規定，致使該制度長期處于虛置狀態。

2.收容教養的決定程序也飽受非議，這一接近監禁刑的處遇方式，卻不經過嚴格的司法程序，而是采取行政審批方式，由行政機關作出決定，不利于維護未成年人合法權益。隨著勞動教養的廢止，造成收容教養執行場所不明，該制度基本被虛置。A市的統計數據顯示，該市近年來沒有采取過收容教養的處遇措施。

3.專門學校(工讀學校)教育力量的現狀與預防青少年違法犯罪的現實需要極不相稱。[4]專門學校在師資力量、與國民教育銜接、生源及經費保障上均有嚴重不足，導致其不能發揮或者不能有效發揮其應有作用。而且目前專門學校的設立也并不普遍。以A市所在省份為例，全省專門學校僅有六所，而A市至今尚未設立專門學校。

（五）其他配套機制欠缺。

實踐中，掌握虞犯未成年人信息較多的是學校和教育部門，掌握涉罪未成年人信息較多的是公安機關，但相關數據信息臺賬等基礎工作尚不夠完善，與司法機關的對接也不甚通暢。相關保護處分工作沒有被納入公安機關、民政部門、教育部門等職能部門的考核體系，相關工作人員缺乏積極性。公安機關對未成年人涉罪行為，存在登記、記錄不全面，對未成年人涉罪行為處罰后沒有繼續跟蹤，對其被作出行政拘留不予處罰或責任令其家長或者監護人管教處置措施后，是否繼續在校讀書，是否有正常就業，是否有出現再次違法犯罪行為等情況，均沒有進行后續跟蹤、記錄。

三、構建立體式預防與矯治制度的設想

因當前對未達刑事責任年齡實施罪錯行為的未成年人，缺乏有效的懲戒和矯治，使其成為社會的不安定因素。各級黨委、政府領導需對此高度重視，明確各部門職責，充分發揮其職能作用，形成由政府主導、社會組織參與的教育幫扶工作機制，具體提出如下幾點設想：

（一）形成由政府主導、社會組織參與的教育幫扶工作機制。

建議通過團市委等部門整合未成年人志愿者組織，常態化地組織志愿者開展法律咨詢、心理干預、社會觀護、社區矯正等為主題的志愿服務。建立未成年人志愿者人才資源庫，為有需求的未成年人提供個性化志愿服務。“預防犯罪方面，社會政策比刑事政策更有作用，更加安全。”[5]對家長或者監護人進行專門的家庭教育相關培訓，即親職教育培訓。通過政府扶持家長學校建設，完善管理體制，明確政府牽頭、教育部門主抓，形成以政府出資設立的家長學校為主渠道、以社區家長學校為輔助的工作陳地格局。

（二）探索完善收容教養法律法規，增設社區服務令等措施，以形成輕重有別、體系完整的矯治體系。

1.從立法層面上，應在《預防未成年人犯罪法》中完善收容教養制度。收容教養的最重要功能之一，就是預防未成年人犯罪。應在《刑法》第17條第4款的基礎上，由《預防未成年人犯罪法》予以細化規定。擬適用收容教養的事例并非刑事案件，其對象是未達刑事責任年齡未成年人的特殊群體，其程序也不是刑事訴訟的特別程序，可以不在《刑事訴訟法》中規定，而由《預防未成年人犯罪法》這一專門性法律規定。

2.不同的行為、后果規定對應的懲戒措施，從低到高，銜接緊密，以避免本來應當從輕、減輕的收容教養實質上重于刑罰的結果。

3.收容教養的方式過于單一，對一些不是必須進行收容教養的未成年人適用則稍顯生硬，也與以教育感化為主、懲罰為輔的未成年人矯治理念亦有所沖突，未必能達到較好的效果。我們可以借鑒英美法系社會服務令體系。如英國在 1972 年的《刑事司法條例》中創立了“社區服務”的刑種，即法官可以判令被告人進行無償的社區工作，以彌補其因罪行給社會和個人造成的損害。[6]事實證明，社區服務令一方面減少了監禁刑的適用，另一方面也利于未成年人通過無償勞動幫助其悔罪和心理康復。

（三）進一步強調訓誡的儀式化和嚴肅性，并增設教育感化類措施。

對訓誡的場所、人員、程序細化具體要求，明確書面訓誡、口頭訓誡的具體應用，讓其切身感受到法律的威懾，提高對罪錯未成年人的警示教育作用。對于適用訓誡的涉罪未成年人，還應責令其道歉、賠償損失，還可對其進行適度的思想教育，要求其定期匯報思想動態等。以此來使其深刻感悟自己的過錯及不利后果，痛改前非，也符合教育與懲治相結合的原則。

（四）積極推進專門學校的建立和完善，形成齊抓共管的局面。

1.改革現行專門學校送讀制度。對于觸及重罪、慣犯、游蕩在外父母無力管教的罪錯未成年人，以及其他措施矯治效果不佳無法達到矯治目的的罪錯未成年人，應強制要求進入專門學校接受義務教育或學習，避免將這部分未成年人簡單推向社會“一放了之”，并根據后續矯正效果決定是否變更矯治措施。確立由檢察機關預先審查，由法院進行裁決的程序體系。審查時，可以邀請家長或者監護人、心理咨詢師、原學校負責該項工作的老師到場，征詢和聽取他們的意見。

2.確定檢察機關未檢部門常駐監督機制。確保至少一名未檢檢察官常駐學校，了解學校各項規章制度落實情況、各項活動開展情況。[7]

3.將專門學校納入正常的國民教育體系，使其雖具有一定特殊性，但又與整個體系可以相互銜接，以解后顧之憂。對工讀學校的費用家庭有能力支付的，由家庭支付，家庭確實困難的，由財政負擔。工讀教育發展離不開經費的支持，經費緊張是制約工讀教育發展的核心因素，工讀教育要發展，需要全額保障經費足夠。[8]

（五）充分發揮行政機關的主觀能動性以及檢察機關的法律監督和指導作用。

在矯治過程中作出行政處罰或其他形式的矯治措施的機關、部門要有規范合理可行的跟蹤制度，要定期采用電話回訪、家訪或前往學校約見等形式及時跟進教育，了解罪錯未成年人案發后的學習、生活、心理情況。并針對返學難、就業難等問題，努力為其實現再社會化創造條件，避免因社會的歧視、拋棄而再次誤入歧途。行政機關的以上工作效果應納入業績考核。檢察機關應對上述工作進行有效監督，發現有重大問題時應及時發出檢察建議。根據需要，檢察機關也可以對社會幫教組織進行專業上的指導。