政策網(wǎng)絡(luò)下中歐班列提單制度體系的演進(jìn)研究

文/王學(xué)鋒 胡昊 晁藝熒 戈佳威

中歐班列作為“一帶一路”倡議的重要載體，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)我國(guó)與沿線國(guó)家之間“互聯(lián)互通”的重要使命。自2011年首發(fā)（渝新歐）至今，中歐班列實(shí)現(xiàn)高速發(fā)展，至2019年底累計(jì)開行數(shù)量超20000列。然而，中歐貿(mào)易實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)有序增長(zhǎng)的同時(shí)，貿(mào)易與運(yùn)輸之間的良性循環(huán)卻未能得到充分展現(xiàn)，以鐵路運(yùn)單代表的單證制度對(duì)國(guó)際貿(mào)易的限制問(wèn)題凸顯，各地轉(zhuǎn)而嘗試采用多式聯(lián)運(yùn)提單、鐵路提單等模式以應(yīng)對(duì)實(shí)踐需求，而統(tǒng)一的中歐班列提單制度及相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)尚未建立，制約了提單在中歐班列中的推廣應(yīng)用。如何從政策層面完善中歐班列提單制度，形成與之相匹配的國(guó)際規(guī)則和慣例，將成為助推中歐班列發(fā)展，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易增長(zhǎng)的有效途徑。

一、中歐班列單證制度發(fā)展

中歐班列適用于國(guó)際鐵路運(yùn)輸規(guī)則，受制于《國(guó)際鐵路貨物聯(lián)運(yùn)協(xié)定》（簡(jiǎn)稱國(guó)際貨協(xié)）和《國(guó)際鐵路貨物運(yùn)送公約》（簡(jiǎn)稱國(guó)際貨約）的不同適用范圍，目前主要有國(guó)際貨協(xié)運(yùn)單、國(guó)際貨協(xié)運(yùn)單+國(guó)際貨約運(yùn)單和國(guó)際貨協(xié)/國(guó)際貨約統(tǒng)一運(yùn)單三種單證模式，分別存在到達(dá)區(qū)域受限、需重新制票及復(fù)雜費(fèi)時(shí)等問(wèn)題。此外，我國(guó)鐵路運(yùn)輸規(guī)則長(zhǎng)期以來(lái)與國(guó)際貿(mào)易慣例存在甚多相悖之處，對(duì)于依托中歐班列履行的國(guó)際貿(mào)易合同限制條件諸多，例如，鐵路運(yùn)單缺乏權(quán)利憑證功能而導(dǎo)致的抵押融資問(wèn)題，銀行無(wú)法為班列貿(mào)易下的貨物開具信用證，一定程度上限制了中歐班列運(yùn)輸通道向貿(mào)易通道的轉(zhuǎn)變。因此，在以鐵路運(yùn)單為主要運(yùn)輸模式的中歐班列發(fā)展僅僅是運(yùn)輸存量的轉(zhuǎn)移，并未產(chǎn)生預(yù)期的貿(mào)易增量。

另一方面，作為培育市場(chǎng)的重要支撐，政府補(bǔ)貼在中歐班列的建設(shè)和發(fā)展中起到了重要作用。中歐班列的運(yùn)量雖然持續(xù)增長(zhǎng)，由于各地運(yùn)輸稟賦不均衡，惡性補(bǔ)貼與競(jìng)爭(zhēng)共存，市場(chǎng)難以回到理性水平。據(jù)筆者調(diào)研，某“中歐班列”出口貨物中，主要使用EXW、CIF、CFR和FOB等幾種貿(mào)易術(shù)語(yǔ)，占比分別為3%、0.25%、0.25%和96.5%。中歐班列平臺(tái)補(bǔ)貼的費(fèi)用基本上用于支持買賣合同中的國(guó)外買方，而根據(jù)貿(mào)易合同術(shù)語(yǔ)的規(guī)定，這些運(yùn)輸費(fèi)用應(yīng)由買方負(fù)擔(dān)。

為進(jìn)一步探索鐵路運(yùn)輸通道向貿(mào)易通道的轉(zhuǎn)變，促使中歐班列與貿(mào)易互利共生發(fā)展，四川、重慶等地引入提單的貿(mào)易功能，使用多式聯(lián)運(yùn)提單、鐵路提單達(dá)成交易。然而，這些個(gè)案的實(shí)踐并沒(méi)有形成廣泛響應(yīng)，背后是單證制度和規(guī)則的缺失。對(duì)中歐班列單證制度的研究，是推動(dòng)現(xiàn)有鐵路運(yùn)單演變，使其發(fā)展為鐵路提單，或者以鐵路為主要運(yùn)輸方式的多式聯(lián)運(yùn)提單。本文主要利用政策網(wǎng)絡(luò)方法，研究中歐班列單證演進(jìn)過(guò)程中相關(guān)各方的態(tài)度，探討推進(jìn)其實(shí)施的路徑，并提出相關(guān)建議。

二、中歐班列提單演進(jìn)中政策網(wǎng)絡(luò)的參與

政策網(wǎng)絡(luò)理論指出，在公共政策制定過(guò)程中，參與政策的各個(gè)主體對(duì)政策的形成和實(shí)施至關(guān)重要，包括政策社群、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)五種類型。中歐班列運(yùn)營(yíng)過(guò)程中需要研究、開發(fā)和使用的鐵路提單，或者包括以鐵路為主要運(yùn)輸方式的多式聯(lián)運(yùn)提單，集聚了不同類型的行動(dòng)者。因此，可以借鑒政策網(wǎng)絡(luò)理論的網(wǎng)絡(luò)類型對(duì)多元化的政策利益相關(guān)方予以歸類（見(jiàn)表1）。

在網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)層面，當(dāng)前政策網(wǎng)絡(luò)特征如圖1所示，僅有政策社群一種類型的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)緊密，其余明顯結(jié)構(gòu)松散，導(dǎo)致成員間互動(dòng)低效，難以持續(xù)。從單一行政體系層面來(lái)看，縱向垂直結(jié)構(gòu)導(dǎo)致政策社群中的中央政府對(duì)府際網(wǎng)絡(luò)單向權(quán)威支配。從制造者網(wǎng)絡(luò)的需求層面來(lái)看，其參與者尋求技術(shù)支持和政策扶持，需要與其他網(wǎng)絡(luò)積極聯(lián)系，包括與府際網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)合作、議題網(wǎng)絡(luò)的關(guān)注和社會(huì)宣傳等。從政策網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展層面分析，議題網(wǎng)絡(luò)需要對(duì)政策社群和府際網(wǎng)絡(luò)提出政策倡議，利用其具有資源分配權(quán)力的功能推動(dòng)政策制度發(fā)展。因此，政策社群在對(duì)資源進(jìn)行權(quán)威性分配的同時(shí)，需要根據(jù)其他網(wǎng)絡(luò)類型的信息反饋對(duì)自身政策不斷進(jìn)行調(diào)整；另一方面，府際網(wǎng)絡(luò)、制造者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)這三種類型的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部也要維持一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的三角式互動(dòng)合作結(jié)構(gòu)。

圖1 中歐班列單證制度政策網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系

三、推進(jìn)中歐班列提單體系建設(shè)的路徑分析

政策網(wǎng)絡(luò)體系中的五大網(wǎng)絡(luò)主體作為推動(dòng)中歐班列提單制度建設(shè)和發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ矗枰訌?qiáng)聯(lián)系與互動(dòng)（改進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系如圖2所示）：

1.政策社群擁有協(xié)調(diào)國(guó)內(nèi)外相關(guān)主體和實(shí)踐的政策資源和話語(yǔ)權(quán)，要高度重視發(fā)展中歐班列提單制度的頂層設(shè)計(jì)工作，注重中歐班列提單制度的雙邊及多邊國(guó)際協(xié)定布局。例如，商務(wù)部及其下屬的條約法律司作為我國(guó)對(duì)外貿(mào)易相關(guān)條約法律領(lǐng)域的主管機(jī)關(guān)，應(yīng)發(fā)揮縱向的政策資源分配服務(wù)管理及橫向的政策資源聯(lián)系協(xié)調(diào)作用。

表1 各政策網(wǎng)絡(luò)行動(dòng)者特點(diǎn)與功能

2.專業(yè)網(wǎng)絡(luò)與議題網(wǎng)絡(luò)在中歐班列網(wǎng)絡(luò)體系中代表了知識(shí)與輿論中心，在政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)和制造者網(wǎng)絡(luò)間發(fā)揮重要功能。以中國(guó)國(guó)際貨運(yùn)代理協(xié)會(huì)和中國(guó)港口協(xié)會(huì)等為代表的行業(yè)協(xié)會(huì)及專家學(xué)者應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，通過(guò)調(diào)研、研討和訪談等形式聚集其他網(wǎng)絡(luò)類型中的行動(dòng)者共同出謀劃策。

3.制造者網(wǎng)絡(luò)是整個(gè)政策網(wǎng)絡(luò)體系的經(jīng)濟(jì)中心，具體功能體現(xiàn)為其政策倡議和政策反饋行為對(duì)政策過(guò)程及其目標(biāo)的影響。各地以平臺(tái)公司為主體的多式聯(lián)運(yùn)經(jīng)營(yíng)人需要結(jié)合中歐班列提單政策的發(fā)展，在實(shí)踐過(guò)程中不斷嘗試，探索符合當(dāng)前形勢(shì)的中歐班列提單制度標(biāo)準(zhǔn)。

4.府際網(wǎng)絡(luò)作為政策網(wǎng)絡(luò)的執(zhí)行中心，需貫徹執(zhí)行政策社群的政策意志。在四川、重慶等地對(duì)中歐班列提單進(jìn)行實(shí)踐創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，各地方政府應(yīng)進(jìn)一步與制造者網(wǎng)絡(luò)形成互動(dòng)，平衡企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)公共利益，最終制定中歐班列提單發(fā)展應(yīng)用的相關(guān)政策。

圖2 推進(jìn)中歐班列提單制度建設(shè)的網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)關(guān)系圖