新中國成立70年來圖書館服務社會的歷史、經驗和展望*

粟 鋒

（1.國防科技大學文理學院 長沙 410073； 2.湖南理工學院馬克思主義學院 湖南岳陽 414006）

十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視和關心圖書館事業。我國圖書館作為文化教育的公益事業機構，是積極建設新時代中國特色社會主義的重要力量。習近平總書記在2019年9月9日給國家圖書館老專家回信中，贊譽新中國成立70年來一代代圖書館人堅守“傳承文明、服務社會”的初心與使命，為傳承中華文明、提高國民素質、推動經濟社會發展作出重要貢獻[1]。新中國成立70年來，圖書館人既秉承聯合國教科文組織《公共圖書館宣言》“促進社會與個人發展”的國際職業標準，又勇擔服務中國社會改革、發展與穩定的歷史使命。可以說，新中國的圖書館史就是圖書館服務社會進而豐富人民文化生活、拓展群眾公共權益的歷史。從圖書館服務社會的視角探析新中國成立70年來我國圖書館事業發展的歷史、經驗與愿景，對于當下我國圖書館治理具有薪火相傳、知往鑒來的重要意義。

1 理論框架與研究設計

1.1 概念厘定：圖書館服務社會

圖書館服務社會是圖書館學研究的核心要旨。第一，從圖書館學的理論脈絡來看，1917年沈祖榮、余日章等圖書館學的早期開拓者借鑒美國新圖書館運動，發起中國近現代史享有盛譽的“新圖書館運動”，強調改造中國封建的藏書樓私有制，與新文化運動漸成呼應之勢，開辟了我國圖書館公有公享、面向社會、面向人民大眾的思想傳統。當代圖書館學的主要奠基人杜定友先生于1933年在《圖書館與成人教育》中提出圖書館的全部社會功用在于以適當的圖書供給適當的讀者，提高全民智力，實行全民教育[2]。新中國成立以來，圖書館事業步入新紀元，圖書館學界對圖書館服務社會的研討愈加深入。劉國鈞先生認為圖書館的根本性質在于自動化、社會化、平民化，并在1957年發表《什么是圖書館學》，提出“要素說”，主張“讀者第一”[3]。黃宗忠先生在1962年從矛盾關系入手闡述圖書館“藏與用”的辯證關系，認為解決“藏用”矛盾的關鍵是圖書館必須符合社會大眾的文化生活需要[4]。第二，從權威政策文件來看，2018年開始施行的《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）是中國第一部圖書館專門法，其第四章就圖書館服務社會作出法律規定，一是“公共圖書館應當按照平等、開放、共享的要求向社會公眾提供服務”，二是“國家支持學校圖書館、科研機構圖書館以及其他類型圖書館與公共圖書館開展聯合服務，向社會公眾開放”[5]。第三，結合圖書館學研究的理論脈絡與相關政策文件，文章認為圖書館服務社會是指由讀者、圖書、館員、設備、工作方法所構成的圖書館系統受到外部政策調控，不斷改善內部運行機制，進而增進社會公共福祉的動態博弈過程。

基于上述分析，圖書館服務社會可以為探析新中國成立70年來我國圖書館事業發展提供典型視角。當前從國家宏觀層面對圖書館發展進行考察的核心期刊論文較少，其中有代表性的是“改革開放前后兩個30年我國圖書館事業發展回顧”[6]、“改革開放40年民族地區公共圖書館事業發展的成就與經驗”等[7]。這些研究高度評價了圖書館事業的社會貢獻，但側重于規范描述，歷史分期比較粗糙，在科學方法與數據支撐上也有所缺失。而圖書館服務社會的概念框架把新中國成立70年來圖書館事業的發展嵌入到相關政策的變遷歷程，通過對政策文獻的質性分析，較為科學、直觀地反映圖書館事業的演化路徑，進而總結新中國成立70年來圖書館發展的基本經驗。

1.2 研究設計：圖書館服務社會的政策范式

范式（Paradigm Theory）是由美國科學史學家托馬斯·庫恩（Thomas Kuhn）在1962年提出并系統闡述的一種元理論，主張科學發現的偶然性為必然性開辟道路，科學革命是不斷迎接難以通過“計劃”得來的新范式，科學演進永遠不會終結在某個具體的理論形態[8]。公共行政學家彼得·霍爾（Peter Hall）引入范式理論改造公共政策的科學傳統，認為政策范式是領導者制定決策時習慣適應一定政治、經濟的社會框架，這個穩定的框架不僅體現政策目標的性質，而且還表明了所要解決問題的具體內容。由此，霍爾把政策范式歸納為政策的總體目標、一整套政策工具、具體的政策策略三個組成部分[9]。政策范式理論被我國學者廣泛運用在對各個領域的歷時性考察，如“新中國70年財政貨幣政策協調范式”[10]、“中國農村扶貧政策范式的變遷與未來趨勢”[11]等研究。筆者借鑒已有的研究成果，運用政策范式理論分析新中國成立70年來圖書館服務社會的基本狀況，對應政策目標設置、文本成型、具體執行三個環節，把圖書館服務社會的政策范式分析框架提煉為政策機構、政策工具、政策策略三個變量。其中，政策機構（Policy Institution）是圖書館服務社會的領導力量，是對圖書館事業進行組織、治理、評估和監督的權力機構；政策工具（Policy Tools）是政策機構為達成圖書館服務社會這一根本宗旨而使用的政策載體；政策策略（Policy Strategy）是由政策工具規定的促進圖書館服務社會的具體活動策略。

黨和國家關于圖書館事業發展的公共政策文本，是領導圖書館發展的權威機構所代表的公共意志的集中表達。通過分析行政部門政策文本的外部特征，特別是各部門聯合發文情況，可以展現政策機構之間合作與博弈進程。通過分析圖書館公共政策文本的內部邏輯，特別是圖書館公共政策文本的主題與策略，可以展現政策工具與策略的動態演進[12]。文章以中國知網法律知識資源總庫法律法規庫和北大法寶網為主要數據來源，以中央政府及文化和旅游部、教育部、財政部等相關部委網站為補充參照，以“圖書館”為關鍵詞、主題詞、標題等進行檢索，結合《建國以來我國圖書館事業發展政策文件選編》，通過逐一閱讀，剔除地方政府發布的政策文本以及批復、函等程序類政策文本，并征詢在圖書館研究領域有多年經驗的專家，最終選定1949年以來國家發布的權威政策文本224份，以此作為研究樣本，運用定性與定量相結合的方法，進行質性分析。

2 歷史演進：新中國成立70年來圖書館服務社會的發展歷程

新中國成立70年來，國家綜合實力和人民生活水平發生了翻天覆地的變化，圖書館服務社會的實踐歷程既符合其自身發展的內史規律，也體現了與時代同行的外史特征。文章立足于中國社會建設和改革的歷史，構建圖書館公共政策文本的話語譜系，歸納不同歷史時期圖書館服務社會的政策范式，勾勒圖書館服務社會的發展歷程，為進一步總結新中國70年圖書館服務社會的基本經驗提供科學依據。利用ROST CM軟件提取新中國成立70年來圖書館公共政策文本的高頻詞，把握圖書館政策文本高頻詞的內在邏輯關聯和演化規律，同時結合中國國史、黨史的基本概況，將新中國成立70年來圖書館服務社會的發展歷程分為四個時期。確定歷史分期之后，筆者在對高頻詞進行分析的基礎上，統計并凝練高頻詞的一級編碼、二級編碼、三級編碼，得到表1所示的政策話語譜系。圖書館服務社會的政策話語譜系表明，新中國成立70年來圖書館事業在不同歷史時期受到的外部政策調控有明顯差異，圖書館服務社會的政策范式發生了重大調整。

2.1 1949—1978年：圖書館服務社會政治化時期

新中國成立初期內憂外患，受長時期戰爭的影響，各項事業百廢待興。為了鞏固新生的社會主義政權，圖書館工作不可避免地打上意識形態的政治烙印。與我國社會主義初步探索進程相適應，圖書館建設在改革開放前30年雖然開局良好，過程卻一波三折。從1949年到1956年，圖書館事業的基本路線是為建設新民主主義文化服務、為“向科學進軍”服務，黨和國家完成對舊圖書館的社會主義改造，把舊式官辦圖書館、洋辦圖書館、私辦圖書館納入政府領導，建立一大批集體所有的社會主義公共圖書館，為圖書館服務社會奠定基礎。從1957年到1977年，我國先后興起“大躍進”“人民公社”“以階級斗爭為綱”的政治方略，圖書館事業的基本路線轉向為反右傾服務、為階級斗爭服務，把知識分子（資產階級尾巴）與工農兵（革命主力軍）兩類讀者對立起來，一些主張圖書館服務社會要超越階級性的學者專家受到批判，圖書館服務社會遭遇重大挫折，趨于停滯。從1949年到1978年，這一時期圖書館公共政策話語體系具有高度政治色彩，“工農兵”“勞動鍛煉”“政治掛帥”等高頻詞說明圖書館服務社會被政治口號裹挾，偏離行業自身發展的客觀標準和規律。

表1 新中國成立70年來圖書館服務社會的政策話語譜系

2.2 1978—1992年：圖書館服務社會經濟化時期

1978年召開的十一屆三中全會，使圖書館從暴風驟雨式的政治運動中解放出來。1980年中央書記處審議并通過《圖書館工作匯報提綱》，調整糾正“文革”以來圖書館一些不合時宜的服務方式，此時圖書館發展面臨的最大阻礙是經費不足、人才欠缺。首先要解決的是人才問題。1981年文化部聯合相關單位頒布《圖書、檔案、資料專業干部業務職稱暫行規定》，制定館員職稱考評機制，鼓勵鉆研業務。其次是推進有償服務。1984年，《中共中央關于經濟體制改革的決定》正式出臺，遼寧、四川等省級公共圖書館有償服務的做法引起圖書館界熱議。1987年，國家文化部、財政部、工商局聯合制定并頒布《文化事業單位開展有償服務和經營活動的暫行辦法》，有償服務從業界探索上升為政策實踐。從1978年到1992年，圖書館服務社會的政策話語體系中“經費”“館舍設備”“以文養文”等出現頻率較高，同時國家開始規劃建設“少兒圖書館”。由于經費、人力匱乏，只能摸著石頭過河，力圖在公益性與有償性之間謀求平衡，總體而言這一時期圖書館服務社會帶有較強的經濟屬性。

2.3 1992—2012年：圖書館服務社會數字化時期

1992年，鄧小平同志的“南方談話”撥開了蘇聯解體和東歐劇變帶來的思想迷霧，為進一步深化改革開放注入強勁動力。政策機構把目光聚焦在引進國外現代化的計算機網絡技術和數據管理經驗上，圖書館事業迎來史無前例的機遇期。這一時期，數字化成為圖書館服務社會政策文本的核心內容。一方面是加強數字資源建設。1997年，文化部提出圖書館要實施“知識工程”和“金圖工程”，啟動“中國試驗型數字圖書館”項目，加大計算機信息自動化系統的集成使用。1998年，國家下達高等教育文獻保障系統一期經費，高校圖書館啟動CALIS項目建設，引進大量外文電子學術資源，構建了集團引進數據庫的共建共享網絡。另一方面是強化信息服務。2002年實施的“文化信息共享工程”要求圖書館靈活運用現代網絡和通信技術，搭建全國數字文化服務網絡，為讀者提供書目推薦、信息檢索、網上閱讀等服務。“共享工程”相繼列入“十一五規劃”“十二五規劃”及多個“中央1號文件”，圖書館信息服務成為國家重大文化民生工程的主要抓手。同時，文化部還以制定公共圖書館評估定級辦法為契機，把信息服務、數據管理、集成共享等技術指標納入圖書館考核體系。

2.4 2012年至今：圖書館服務社會智慧化時期

2012年黨的十八大以來，圖書館服務社會作為培育文化自信的重要途徑日益受到重視。十九大報告宣示社會主要矛盾轉化為人民對美好生活的需要與發展不平衡不充分之間的矛盾，人民群眾日益增長的美好生活需要包含對高質量公共文化服務的需要。由于數字化強調圖書館對信息技術的接受與應用，智慧化則更關注如何運用不斷轉型升級的新技術滿足人對圖書館的需要。圖書館服務社會智慧化成為這一時期政策話語的主導理念。一方面，政府加強圖書館實體建設為智慧化服務提供支撐節點。2012年來國家加快推進縣級圖書館總分館制和鄉鎮文化站、村級農家書屋、萬家社區圖書室建設，大力實施“公共電子閱覽室建設計劃”，并設定全國統一的終端計算機配置標準和管理信息系統功能規范。通過建立健全圖書館的實體設施，以圖書館聯盟、總分館制、流動服務、數字遠程服務等多種形式，拓寬圖書館服務社會的便捷渠道。另一方面，政府希望區塊鏈、5G、人工智能等高新技術為圖書館服務社會智慧化插上翅膀。十九大報告提出要打造“智慧社會”，2017年以來國家先后發布《新一代人工智能發展規劃》《教育信息化“十三五”規劃》，圖書館學界召開“智慧圖書館建設與服務”系列研討會，強調在構建“智慧社會”“智慧城市”“智慧校園”進程中提升圖書館服務社會智慧化的信息交互能力，進而優化公共文化服務的供給。

3 基本經驗：新中國成立70年來圖書館服務社會的實踐反思

為總結新中國成立70年來圖書館服務社會的實踐經驗，筆者在圖書館服務社會的政策范式理論框架下，結合圖書館歷史的背景知識，按照政策機構、政策工具、政策策略對不同歷史時期的政策文本進行統計、凝練，最終得到表2所示的新中國成立70年來圖書館服務社會的政策范式變遷情況。表2說明新中國成立70年來圖書館服務社會的政策機構網絡不斷完善、政策工具逐步健全、政策策略日益精準。

3.1 組織維度：機構合作不斷完善

領導圖書館發展的政策機構是推動圖書館服務社會政策范式變遷的主體力量。新中國成立70年來，圖書館服務社會的政策機構網絡不斷完善。從1949年到1978年，政策出臺主要由文化部及其二級單位國家文物局單獨發文，發文量少，樣本未見政策機構聯合發文。政治環境的變化使圖書館政策機構決策理念搖擺不定，“政治掛帥”使其難以把精力放在圖書館本身的業務規劃上，缺乏圖書館服務社會的先進政策經驗借鑒，處于社會主義國家的圖書館如何服務社會的艱難摸索時期。1978年改革開放以來，“以經濟建設為中心”成為政策機構的指揮棒，決策者打破思想束縛，走出國門向發達國家學習圖書館服務社會的先進經驗。1980年圖書館事業管理局的成立標志著圖書館服務社會有了專設的政策協調中心，參與制定圖書館服務社會政策的行政機構數量增多，圖書館服務社會的政策制定由文化部獨自摸索轉向規范化的部門合作。現代化網絡和通信技術與圖書館結合是圖書館事業的一次革命，1992年以來，圖書館文化服務在覆蓋范圍、實效等方面進展喜人，政策機構圍繞圖書館在惠民文化工程中的服務對象及方式大量聯合發文，政策機構從碎片化合作轉向以公共文化服務為核心的綜合性信息技術治理，建立了體系化的政策合作網絡。

表2 新中國成立70年來圖書館服務社會的政策范式變遷

3.2 工具維度：法律法規逐漸健全

圖書館服務社會的政策工具是政策機構貫徹自身意志所使用的規制手段，具有權威性。新中國成立70年來，圖書館服務社會的政策工具逐步健全，實現了由高度計劃的管制到有市場的管理到多中心治理的飛躍。從1949年到1978年，政府對政策工具的選擇較多使用部門工作文件，以“指示”“計劃”“辦法”“令”為主，圖書館作為政策對象處于高度服從和被管制的狀態，圖書館事業的自身訴求和行業權益未得到體現。1978年以來，國家開始重視市場這只“看不見的手”，政策文件以“通知”“規定”“意見”“條例”等多種形式出臺，賦予圖書館等文化產業有償服務的權力，盡管迫于經費壓力而有違公益性原則，但一定程度上釋放了圖書館服務社會的自主空間。而在圖書館服務社會數字化、智慧化的政策范式時期，圖書館與信息技術的結合使圖書館服務社會在服務平臺、服務內容、對象數量等方面呈現出復雜性，涉及多個部門的管理職能。圖書館服務社會逐步走向多中心治理，政策工具日漸多元化、集聚化、穩定化。特別是醞釀多年的《公共圖書館法》的出臺施行，為圖書館服務社會提供了政策保障。

3.3 項目維度：活動策略日益精準

圖書館服務社會的政策范式是由具體活動策略組成的。新中國成立70年來，圖書館服務社會的政策策略從模糊泛化日益趨于精準。在圖書館服務社會政治化時期，政策策略對政治路線亦步亦趨，圖書館承擔大量的政治性任務，圖書館服務社會的本質功能被忽視，具體的活動策略缺乏操作性，服務對象搖擺不定，在實際操作中強調“紅”忽略“專”。1978年以來，在圖書館公共政策的制定過程中政治干擾因素大大減少，圖書館服務社會的政策策略逐漸回歸到行業本身，增強了專業性和科學性。1983年圖書館事業管理局發布要求各級圖書館積極配合讀書活動的通知，自1989年起每年都下發開展圖書館服務宣傳周活動的相關文件。在圖書館服務社會數字化和智慧化的政策范式時期，政府圍繞構建公共文化服務體系制定了持續深入的惠民活動策略，如“送書下鄉工程”“文化信息共享工程”等。政策機構在實現全國公共圖書館免費開放的基礎上，支持鼓勵各地方圖書館因地制宜、自主探索，廣泛開展閱讀推廣，營造全民閱讀的社會氛圍，涌現了深圳“圖書館之城”、浙江“城市書房”、廣州“流動圖書館”等創新服務模式。

4 未來展望：圖書館服務社會的現實導向

文章以圖書館服務社會的政策變遷為研究案例，探究了新中國成立70年來圖書館服務社會的歷史進程和實踐經驗。筆者引用彼得·霍爾政策范式理論作為分析框架，根據圖書館服務社會這一概念視角，并對其做了適度的修正與應用，把圖書館服務社會的政策范式細分為政策機構、政策工具與政策策略三個維度，通過收集、遴選我國圖書館重要政策文本，對其進行編碼分析，構建了圖書館服務社會的政策話語譜系，凝練了圖書館服務社會的四個政策范式，不同政策范式在政策機構合作、政策工具設置、政策策略實施上存在明顯差異。這一政策范式很大程度上也適用于圖書館出版服務、用戶權利義務等研究，在這個意義上文章為圖書館學研究提供了一個新的研究視角。當前，圖書館服務社會仍處于智慧化的政策范式時期，新時代中國圖書館應當緊扣服務社會的核心宗旨，對接與支撐國家重大戰略，在促進公共服務均等化、彌合城鄉數字鴻溝等方面進一步發揮重要作用[13]。

4.1 建設智慧城市

城市歷來是圖書館服務社會的主陣地。2014年國家發展與改革委、工業和信息化部等八個部委聯合印發《促進智慧城市健康發展的指導意見》，第一次闡述圖書館在建設智慧城市中的作用，圖書館作為普惠化公共服務體系的關鍵組成部分，被納入智慧城市建設的頂層設計。十九大“智慧社會”的提出更加凸顯了圖書館在科研設施建設、數字文獻保存、信息素養培育、網絡閱讀等方面的重要角色。圖書館服務社會應當對接“智慧社會”“智慧城市”的國家政策安排，以個體平等發展的包容性信息服務賦能“智慧人群”，面向所有城市居民（含城市農民工、殘障人士等弱勢群體）提供終身學習的實體與數字平臺，培養適應科技發展和社會進步的智慧思維，依托創客服務、中小企業服務等渠道提升服務對象的勞動技能，使圖書館成為促使智慧城市生機勃發的“造血干細胞”。

4.2 助推鄉村振興

近年來，國家相關政策法規如《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》均指出圖書館要加大對貧困地區、革命老區、民族地區的服務力度，利用多種渠道向農村地區和貧困群眾輸入數字文化資源。在全國開展脫貧攻堅戰的背景下，由國家、省級、市級和縣級圖書館在貧困地區搭建基層數字圖書館服務平臺，圖書館系統形成全國上下聯動、逐級保障的文化扶貧格局，從“送書下鄉”的輸血式扶貧逐步走向消除“數字邊緣化”的造血式扶貧。當前，正處于脫貧攻堅與鄉村振興的銜接時段，面向基層、面向農村，有效阻斷貧困代際傳遞，是圖書館服務社會進而促進社會公平的使命。圖書館應當爭取并盤活經費，貼合鄉村基層群眾（含留守兒童、老人）的需求，吸納社會力量進行合作，以“圖書館+書院”等新模式引領鄉風、民風、家風建設，服務于文化振興。