以邊境口岸輻射城鎮化：西南邊境地區發展模式研究

曹貴雄

（紅河學院 政治學與國際關系學院，云南 蒙自 661100）

從區域范疇和傳統的行政隸屬劃分，西南邊境地區涵蓋了廣西壯族自治區、西藏自治區和云南省，但本文所指的西南邊境地區主要指我國廣西壯族自治區和云南省與越南、緬甸、老撾接壤的中方邊境縣（市），其中云南省25 個邊境縣（市），廣西壯族自治區8 個邊境縣（市），共計33 個邊境縣（市）。隨著“一帶一路”倡議的全面推進，區域協調發展不斷深化，特別是黨的十八大以來，國家加大了對外開放的力度和深度，各種優惠政策向西南邊境地區傾斜，西南邊境地區迎來了新的發展機遇。目前，我國西南邊境地區發展受到學術界的關注，針對西南邊境地區的研究成果較為豐富。謝學興等分析了中越邊境口岸城鎮化模式的演進和動力[1]；王文俊在調研廣西8 個邊境縣（市）的基礎上，提出合理規劃空間布局、內外通道建設、邊貿轉型升級等沿邊開放與城鎮化互動發展的觀點[2]；王新哲等基于“核心—邊緣”理論提出西南邊境地區小城鎮建設的思路[3]。但是，這些研究成果更傾向于把西南邊境地區的發展用一個同質化的模式推進，缺少對各地異質性、特色及活態的分析。特別是從邊境口岸輻射城鎮化視角來研究西南邊境地區發展模式的成果并不多見。2014～2019年，筆者多次到云南省和廣西壯族自治區的33 個邊境縣（市）開展調研，在系統梳理和分析已有研究成果的基礎上，以邊境口岸輻射城鎮化建設為主要切入點，把人口、物流和信息流聚集到發展條件比較好的邊境通道或口岸，提煉出具有沿邊特色的西南邊境地區城鎮化發展模式。

一、人口、產業、交通：西南邊境地區發展的現實困境

城鎮化是人口和各種要素在空間上的聚集現象，既受制于一定的自然地理環境和條件，又取決于一定的社會經濟發展層次和水平[4]（52）。目前，以口岸輻射城鎮化，進而帶動西南邊境地區綜合發展存在諸多現實困境，主要體現在人口、產業、交通三個方面。

（一）人口居住分散，城鎮化水平較低

2017年，廣西和云南兩省區的33個邊境縣（市）總人口為965.19萬人，其中，廣西壯族自治區的8個邊境縣（市）有人口267.67萬人，云南省的25個邊境縣（市）有人口697.52萬人。西南邊境地區由于受地理環境的影響，特別是在農村山區基本上一個山頭只居住1戶人家，甚至一個村民小組的住戶間相隔幾公里，這種人口居住分散、一山一村的空間分布格局，基礎設施和公共服務的供給成本非常高。2017 年，云南和廣西兩省區的邊境縣（市）農業人口所占比例較高，城鎮化率偏低，33 個邊境縣（市）平均城鎮化率僅為15.3%，城鎮化率超過30%的僅有河口縣、東興市、勐臘縣、瑞麗市、景洪市等5個縣（市），城鎮化率最高的河口縣為42.87%，但這個比例也未達到云南省43.3%和廣西壯族自治區50%的城鎮化水平，明顯低于全國56.1%的城鎮化水平①數據來源：《廣西統計年鑒（2018）》整理所得。。目前，西南邊境地區城鎮對周邊的輻射和影響力不強，城鎮化水平較低和質量不高的問題比較突出，經濟發展總體較慢。

（二）產業結構不合理，特色資源較少

2017年，廣西壯族自治區第一、二、三產業占GDP 比例分別為14.2%、45.6%和40.2%，其中，全區除憑祥市和靖西市外，其他6個邊境縣（市）第一產業在GDP中所占比例均高于全區平均水平；全區除靖西市、大新縣外，其他6個邊境縣（市）第二產業在GDP中所占比例均低于全區平均水平；全區僅有憑祥市和那坡縣第三產業在GDP中所占比例高于全區平均水平②數據來源：《廣西統計年鑒（2018）》整理所得。。云南省第一、二、三產業占GDP比例分別為14.3%、37.9%和47.8%，其中，云南省的25個邊境縣（市）第一產業占比均高于云南省平均水平；第二產業方面，除河口、金平兩縣外，其他23個邊境縣（市）的占比低于全省平均水平；第三產業方面，除景洪市、瑞麗市、芒市、瀘水市外，其他21個邊境縣（市）的占比低于全省平均水平③數據來源：《云南統計年鑒（2018）》整理所得。?？傮w來看，云南和廣西兩省區的33個邊境縣（市）第一產業在GDP中所占比例較高，第二產業和第三產業發展緩慢，各種生產要素難以聚集，產業結構不太合理，產業重復較多（如表1所示）。

表1： 西南邊境地區部分口岸產業情況④材料來源：根據調研資料整理所得。

另外，西南邊境地區橡膠、礦產、香蕉、造紙、水泥、互市貿易等產業發展基礎薄弱，投入大且生產成本高，生產技術落后，產品檔次低，市場競爭力弱，承接產業轉移能力較弱，現有的資源優勢無法形成經濟優勢。因此，西南邊境地區發展迫切需要明確各個邊境口岸的發展定位，進行資源整合并優化資源配置，根據產業發展選擇合適的城鎮化模式。

（三）道路通而不暢，聯運銜接存在梗阻

基礎設施建設滯后，道路不通、通而不暢成為制約西南邊境地區社會經濟發展的最大瓶頸。截至2018年12月，云南省怒江傈僳族自治州（以下簡稱怒江州）和臨滄市仍未通高速公路，臨滄市、紅河哈尼族彝族自治州（以下簡稱紅河州）和怒江州沒有民用機場，高速、航運仍存在梗阻現象。在云南省貢山、福貢、綠春、金平、麻栗坡等邊境縣（市），傳統的牛拉馬馱仍是農村重要的交通工具，實現“四好農村路”（建好、管好、護好、運營好）的任務非常艱巨。廣西壯族自治區百色市、崇左市等水利基礎設施建設滯后，水資源綜合利用率低。33 個邊境縣（市）與越南、緬甸、老撾等周邊國家互聯互通基礎設施建設進展緩慢，人員交往、商貿往來通而不暢，對外貿易層次低，邊民互市貿易運載能力弱，商品交易規模小?？v觀西南邊境地區的交通情況，構建綜合立體交通網絡任重道遠，目前僅有的陸路、水陸和航道各自為政，多式聯運銜接不暢。

二、邊境口岸：西南邊境地區發展的重要依托

城鎮化是西南邊境地區社會經濟發展的重要途徑，依托邊境口岸的輻射發展城鎮化，能夠形成多重正面效應，對西南邊境地區的發展具有深遠的歷史和現實意義。

（一）邊境口岸是地理區位由發展末梢轉為前沿的節點

西南邊境地區發展的歷史沿革有別于全國其他地區，原因在于國與國之間邊界從模糊到全部勘定具有雙重影響：一是勾畫出了比較清晰的邊界變遷史，二是促進了邊界地區市鎮的興起[5]。據《云南河口縣志》記載，早在19世紀90年代，西南邊境地區河口口岸已開埠通商，成為當時進出口貨物的咽喉要道，帶動了一批城鎮的興起。隨著各地商埠的發展，往來貨物規模擴大，人口流動頻繁，口岸輻射范圍和強度增大，迫切需要擴大開放力度，20 世紀90 年代初，國務院在西南邊境地區恢復或批準設立了一批國家一類口岸，出現了沿邊開放城市。隨著對外開放的深入和沿邊城鎮發展的需要，21世紀初，廣西壯族自治區東興、云南省河口等口岸興起了跨境經濟合作區，口岸的輻射范圍更廣更強，享有較大自由貿易權限的沿邊城鎮應運而生。由此可見，隨著邊境口岸的不斷發展，以及國家間發展合作的深化，口岸的區位優勢越來越明顯，對口岸兩側區域的輻射作用日漸顯現，依托口岸發展起來的城鎮成為國際通道的重要節點，發展的末梢成為開放的前沿[5]。

（二）邊境口岸是資源要素由分散轉為聚集的載體

城鎮化最直觀的表現是人口向城市匯聚和城市空間的擴大，而人口的大量聚集要依托一個固定的交往空間[6]，口岸是邊境地區城鎮建設的理想固定場所。西南邊境地區因其獨特的地理區位，其城鎮化格外需要依靠外部推動力，依托邊境口岸形成一定規模的人口、生產要素和資源的聚集。但城鎮化不是簡單的人口聚集、資源聚攏和規模擴大，而是以人為本，高度重視政治、經濟、文化、社會、生態“五位一體”的建設，強調人與自然的和諧發展，從改善和保護生態環境、保持經濟可持續發展的愿望出發，把原來生活在環境脆弱且高度分散的山區人口，通過生態移民、依托“農轉非”等方式適度集中到基礎條件比較完善的邊境口岸，使移民與遷入地自然和社會環境的互動過程中達到和諧平衡的關系[7]，促進沿邊城鎮發展，進而推進西南邊境地區的綜合發展，達到“富民、興邊、強國、睦鄰”的目的，確保邊疆穩固和邊境安全。

（三）邊境口岸是發展關系由單向轉為雙向的橋梁

邊境地區發展與城鎮化是一種雙向影響的關系，口岸扮演著中介和橋梁的作用。邊境口岸的興起吸引了企業和人口的聚集，培育了邊境地區的各種產業，加速了邊境地區資金、信息、貨物等各類要素的匯集和流通，促進了邊境地區的城鎮化進程。西南邊境地區是中國西南地區對外開放的門戶所在，也是中國從陸上通往東南亞、南亞以至西亞和中東的重要通道，區位優勢十分突出，云南省邊界線長4 060公里，廣西壯族自治區邊界線長1 020公里，在5 080公里的西南邊界線上，形成了大大小小的邊境貿易口岸數十個，邊民互市點（場所）不計其數。根據實地調查和文獻資料得知，2017 年，西南邊境地區有河口、憑祥兩個一類鐵路口岸，有瑞麗、畹町、清水河、猴橋、打洛、磨憨、勐康、河口、天保、金水河、友誼關、東興、水口、愛店、龍邦等15個一類公路/陸路口岸，有田蓬、章鳳、孟連、滄源、南傘、盈江、片馬、平孟、峒中、碩龍、岳圩、科甲、平而關等13 個二類公路/陸路口岸（見表2）。另外，西南邊境地區還有我國與緬甸、老撾、越南等國正式簽署協議的通道及?。ㄗ灾螀^）政府批準的邊民通道100 余個。這些通道和口岸對邊境地區的城鎮化和促進整個西南地區的發展都發揮了重要作用，而且發展方式正由單向向協調轉變。

表2： 2017年西南邊境地區口岸分布情況①根據《國務院關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》《云南統計年鑒（2018）》和《廣西統計年鑒（2018）》等材料整理。

三、邊境口岸輻射城鎮化：西南邊境地區發展的主要模式

從西南邊境地區發展的現實困境來看，西南邊境地區在人口、交通、產業等方面存在著制約因素，因此，西南邊境地區的發展要依托邊境口岸輻射城鎮化，進而帶動人口、資金和資源形成聚集效應，使資源優勢突出、產業結構合理。目前，西南邊境地區已經形成了實踐效果比較理想、層級分明的發展模式。這種模式以河口、東興等口岸為區域發展中心，瑞麗、憑祥等口岸為次級發展中心，金水河、磨憨等口岸為三級發展中心，形成了互市型小鎮、口岸型城鎮和跨境經濟合作型城鎮三個層次的城鎮化體系。

（一）互市型小鎮模式

根據“點—軸”理論，西南邊境地區設有邊民互市點（場所）的鄉鎮一級政府駐地的中心集鎮、次中心集鎮、地方中心集鎮和可能出現的特色小鎮，屬于西南邊境地區城鎮體化系的起始端?；ナ行托℃偝尸F了我國西南邊境地區，尤其是云南、廣西等沿邊地區鄉鎮一級小城鎮發展的理想模式?？可匠陨剑亢３院?，靠邊境吃邊貿，互市貿易成為互市型小鎮發展的主要驅動力。

案例1：金水河互市型小鎮金水河互市小鎮位于云南省紅河州金平縣南部，是金水河鎮政治、經濟、文化中心。2018 年，鎮區共有1 893 戶7 506 人，世居8 個少數民族，少數民族人口占99.1%，毗鄰越南馬鹿塘口岸，通過326國道、212省道與越南萊州省連接，形成昆明—金水河—萊州—河內貿易通道，是中越國際貿易的主要通道之一。金水河互市小鎮進口產品主要有礦產、橡膠、干（鮮）水果、水產制品、中藥材、糧食、木薯、掃把花等，出口產品主要有建筑材料、建筑器材、機械設備、化肥、飼料、布匹、石膏、酒類等。近年來，金水河口岸出入境人員翻倍增加，貨物通關量也快速增長。2014～2018 年間，邊境貿易額發生了巨大的變化，邊境貿易總額從2014 年的84 621 萬元上升到2018 年的220 439 萬元，其中，出口貿易額由2014 年的2 122 萬元上升到2018 年的8 143 萬元，進口貿易額由2014 年的7 587 萬元下降到2018 年的954 萬元，邊民互市額由2014年的74 912萬元上升到2018年的216 733萬元②訪談對象：金平縣統計局干部PYH，訪談時間：2019年2月。。

金水河的發展說明，只要因地制宜、與時俱進，充分利用國家沿邊優惠政策，發揮口岸通道的區域優勢，優化小鎮布局，互市型小鎮的特色和魅力就能顯現出來，優勢產業也能得到充分挖掘，對周邊地區的輻射也會逐漸擴大。

（二）口岸型城鎮模式

口岸型城鎮主要是依托一類口岸發展起來的新興城鎮，從目前西南邊境地區口岸型城鎮的分布情況看，口岸型城鎮一般設在縣域經濟中心或縣政府駐地。較之于互市型小鎮發展規模更大，輻射范圍更廣，產業結構布局合理，競爭優勢明顯。其最大特點是城市和口岸深度融合，形成“岸在城中，城即是岸”的鮮明發展模式?？诎缎统擎傄话憔哂蟹浅１憷慕煌l件，航線、鐵路、陸路和水運都比較發達，基本形成了立體交通網絡。與之相鄰國家的邊境地區社會發育程度高，經濟發展條件好，雙邊貨物互補性強，貿易往來頻繁，城市的輻射腹地更廣更遠，社會影響較大，商業、金融業等相對成熟。邊境貿易產業優勢明顯，已成為最主要的支柱產業，邊境貿易日常交貨量的金額大、門類全、品種多、規?；?，帶動了物流業、運輸業、旅游業等服務業的發展。

案例2：瑞麗口岸型城鎮模式瑞麗地處云南省德宏州西南端，北接隴川，東連芒市，西北、西南、東南三面與緬甸山水相連。2016 年，瑞麗市域戶籍人口為13.5 萬人，常住人口20.4 萬人。作為口岸城鎮，近年來暫住的境外邊民數量日益增加，2002 年以來，每年辦理臨時居留證的境外邊民數量增長迅速，年均增長率為35.09%，僅2016年辦理邊民臨時居留證達2萬余本。目前，瑞麗市是我國最大的對緬貿易陸路口岸，進出口貿易總額占全國對緬貿易的30%左右，是中緬兩國邊境地區的經濟中心，承擔著商貿流通中心、加工制造中心、金融服務中心和商務會展中心等一系列新的邊貿經濟功能①訪談對象：瑞麗市公安局民警FXS，訪談時間：2019年7月。。

如同瑞麗市一樣，西南邊境地區城鎮的發展借助口岸帶來的人口規模、物流、信息流等，結合自身資源稟賦條件，充分發揮口岸作用，實現通道型經濟向口岸型經濟的轉變，形成“岸在城中，城即是岸”的口岸型城鎮，成為西南邊境地區縣域城鎮建設的一大亮點。

（三）跨境經濟合作型城鎮模式

跨境經濟合作型城鎮是毗鄰的雙邊或多邊國家在沿邊接壤地區加強合作開發開放的一種特殊模式，是以跨境經濟合作區為載體發展起來的城鎮。跨境經濟合作區是指在相鄰的兩個或兩個以上的國家邊境附近劃定一個特定的區域，對該特定區域采取特殊的財政稅收、投資貿易以及一系列配套的產業政策，并對該區域進行特殊的海關監管，以吸引投資生產，實現該區域的經濟增長，帶動邊境地區的發展[8]。

案例3：河口跨境經濟合作型城鎮模式中國河口—越南老街跨境經濟合作區中方區域包括河口瑤族自治縣全境，面積1 332 平方公里，其中核心區11 平方公里。中國河口與越南老街在核心區共同打造“兩國一區”發展格局，雙方本著優勢互補、突出合作、產業共建、互利共贏的原則，攜手推進跨境合作。中方區域的河口壩灑重點發展外向型加工、機械及裝備制造、商貿物流、金融服務、國際會展、跨境旅游等產業。越方區域的老街市重點發展物流、國際會展、貿易、酒店、旅游、金融服務業，以及日用品、食品、海產品、水產品、農產品加工。2016 年年初，河口跨境經濟合作區進口商品類別主要有5類，各類商品占進口總值（5.2億元）的比例依次為：礦產品類（31.8%）、植物產品類（28.7%）、木材制品類（24.2%）、化工產品類（0.8%）、賤金屬類（6.6%）；出口商品類別主要有9 類，各類商品占出口總值（80.2 億元）的比例依次為：植物產品類（57.6%）、食品類（0.9%）、礦產品類（7.2%）、化工產品類（27.9%）、機械及設備類（2.7%）、紡織原料制品類（0.8%）、塑料制品類（0.3%）、賤金屬制品類（0.5%）、石材制品類（0.3%）②訪談對象：河口跨合區辦公室工作人員LNS，訪談時間：2019年10月。。

從河口口岸發展情況來看，跨境經濟合作型城鎮一般具有“兩國一區、境內關外、封閉運作、協調管理”的特點。相比口岸型城鎮發展模式，跨境經濟合作型城鎮的對外功能進一步升級和拓展，在稅收、自由貿易、出口加工等方面享有多種優惠政策，對周邊地區生產的輻射力和影響力更強。

四、優勢互補的沿邊城鎮體系：西南邊境地區發展模式的機理

城鎮的發展可獲得集聚效應和規模效應。西南邊境地區的發展，一方面依靠國家的各種優惠政策，以邊境口岸貿易為抓手，促進工業、農業、商業等一體化發展，吸引人口聚集，形成一定的人口規模；另一方面，發揮區位優勢，充分利用邊境口岸特有的豐富資源，如林業資源、水利水電資源、礦產資源、畜牧資源、藥材、水果、技術以及接壤國家的人力資源等，形成進出口產業和勞動密集型產業。目前，西南邊境地區依托瑞麗、河口、猴橋、景洪、磨憨、憑祥、友誼關、東興、龍邦、防城港等19個一類口岸，聚集了大量的人口和產業，形成了一批具有一定影響力的跨境經濟合作型和口岸型城鎮；以金水河、田蓬、章鳳、南傘、平孟等13 個二類口岸為載體，推動了一批具有沿邊特色的互市小鎮。互市型、口岸型和跨境經濟合作型沿邊城鎮體系的形成和發展，進一步展現出西南邊境地區發展模式的內在機理。第一，邊境口岸初步鏈接了我國云南、廣西與越南、緬甸、老撾的國內外市場，通過發揮通道的作用，能源、輕工業在云南、廣西互市點（場所）形成了要素聚集，產生了初級商貿加工企業、異國旅游等服務行業，邊境口岸逐漸發展成為以互市貿易為主的商業型小鎮，形成了以金水河為代表的互市型小鎮。第二，伴隨著雙邊或多邊擴大開放，各種市場要素加速發展，互市小鎮的向心力和離心力進一步增強，邊境口岸的通關貨物翻倍增加，通道經濟向口岸經濟轉型，產生了以瑞麗市為代表的口岸型城鎮。第三，口岸經濟促使市場規模擴大，企業生產能力提升，內生增長要素聚集，各種商品要素加速自由流動，雙邊或多邊合作不斷加深，自由貿易的約束進一步破除，雙邊或多邊的市場要素得到整合，口岸成為跨境合作區和信息中心，出現了以河口為代表的跨境經濟合作型城鎮。三個層次城鎮化模式體系的推進，有利于帶動西南邊境地區的綜合發展，吸納和運用多方面的資源，使西南邊境地區實現城鎮建設多元化發展，從而促進邊境地區經濟的跨越式發展，早日成為成熟的沿邊經濟圈，為我國和各鄰國的經濟發展提供新的增長極?？傊?，西南邊境地區發展要按照客觀經濟規律，促進各類要素的合理流動和高效聚集，增強互市型小鎮、口岸型城鎮和跨境經濟合作型城鎮在西南邊境地區的經濟和人口承載能力，增強生態安全、邊境安全等方面的功能，形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局。

五、結論與討論

金水河、瑞麗和河口是依托邊境口岸輻射發展起來的城鎮，具有特殊的外向功能，三種城鎮發展模式也是西南邊境地區發展的主要模式。統籌優化互市型、口岸型和跨境經濟合作型城鎮化發展模式，加強產業分工協作，形成具有地域特色的產業協作沿邊發展帶，打造優勢互補的區域經濟布局。目前，隨著“一帶一路”倡議的推進，“政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通”在互市小鎮、口岸型城鎮和跨境經濟合作型城鎮中逐一落實并落地生根，進一步夯實了邊境地區和平穩定的基礎。西南邊境地區所取得的成績也得到了國家的認可，2019 年8 月，國務院下發了關于同意新設廣西、云南等6 個自由貿易區的批復，邊境口岸輻射城鎮建設迎來了新的發展機遇。與此同時，由于特殊的地理區域，西南邊境地區發展模式面臨著如何“內生拓展，外聯機遇”的挑戰。2020年，一場突如其來的新冠肺炎疫情使中越、中老、中緬的邊境通道全部被封鎖，各級口岸貨物清關暫停，給雙邊經濟發展和民間往來造成了極大的影響。因此，我們在強調區位優勢的時候，也要從長遠考慮特殊時期（戰爭和疫情暴發）可能面臨的區位劣勢，盡快建設完成互市、口岸資源儲備基地，特殊時期經濟補償機制，以及國際商事糾紛仲裁機制等。