渝東北三峽庫區城鎮群構建路徑研究

陳仁安

摘要：

構建渝東北三峽庫區城鎮群是渝東北片區融入成渝地區雙城經濟圈建設的內在要求。構建渝東北三峽庫區城鎮群既有諸多有利條件，但也存在區域內城鎮體系不完善、產業基礎薄弱、基礎設施互聯互通程度不高、資源環境約束日趨加劇、協同發展機制不健全等現實難題，須推進渝東北三峽庫區城鎮群空間布局、產業發展、基礎設施、生態建設、區域合作一體化。

關鍵詞：路徑;城鎮群;渝東北三峽庫區

渝東北三峽庫區城鎮群包括重慶市萬州區、梁平區、開州區、城口縣、豐都縣、墊江縣、忠縣、云陽縣、奉節縣、巫山縣、巫溪縣等11個區縣，是重慶“一區兩群”協調發展格局的重要組成部分，是渝東北片區深度融入成渝地區雙城經濟群的重大戰略舉措。本文就渝東北三峽庫區城鎮群構建面臨的現實難題與路徑選擇談點粗淺認識。

一、渝東北三峽庫區城鎮群構建面臨的現實難題

（一）區域內城鎮體系不完善

目前，渝東北片區城鎮化建設取得一定成績，但仍面臨以人為核心的新型城鎮化進程比較緩慢的現實難題，突出表現在：渝東北片區缺乏特大城市，大城市僅有萬州，中等城市僅有開州，其余為小城市，大中小城市協調發展不夠。其城鎮體系架構為大城市—中等城市—小城市—小城鎮四級城鎮體系。這種城鎮體系架構在城市群構建中缺乏核心城市引領帶動，不利于渝東北三峽庫區城鎮群的構建。

（二）區域內產業基礎薄弱

“十三五”期間，渝東北片區各區縣緊緊抓住新一輪西部大開發、三峽后續扶持、“一帶一路”建設、長江經濟帶發展戰略機遇，積極承接沿海地區及重慶主城都市區產業轉移，大力發展特色產業，但仍然面臨產業規模不大的問題。如2018年萬州區第一產業744221萬元、第二產業3449612萬元、第三產業5631920萬元;2018年城口縣第一產業90622萬元、第二產業220034萬元、第三產業247116萬元。

（三）區域內基礎設施互聯互通程度不高

目前，渝東北三峽庫區城鎮群沒有完全形成構建互聯互通綜合交通網絡的合力。水路方面，長江黃金水道功能尚未充分發揮;鐵路方面，除已建成的渝萬城際鐵路、達萬鐵路、宜萬鐵路外，鄭萬高鐵尚未建成，渝萬高鐵、渝西高鐵、成達萬高鐵還未開建，達萬利鐵路擴能改造尚未實施，安張鐵路、沿江鐵路、廣忠黔鐵路、萬黔高鐵正在開展前期工作;高速公路方面，除現有高速公路外，城開高速、兩巫高速、奉建高速、巫鎮高速、開州至云陽高速尚未建成，萬達直線高速、萬巫南線高速、萬忠北線高速、巫溪至開州至梁平高速、開江至梁平高速、萬源至城口至巫溪高速等項目尚處于規劃階段;航空方面，萬州機場改擴建尚未完成，開州通用機場還處于規劃階段，萬州航空口岸尚未獲準正式開放。

（四）區域內資源環境約束日趨加劇

一是生態環境壓力較大。渝東北片區是國家重要生態地區，是長江流域重要生態屏障，周邊生態環境脆弱敏感，在全國主體功能區規劃中，屬于“限制開發區”、重點生態功能區，生態系統退化趨勢尚未得到根本遏制。二是外部環境競爭激烈。目前，渝東北片區周邊的長江中游城市群、成渝城市群、黔中城市群、關中城市群、中原城市群發展勢頭強勁，周邊經濟區在招商引資、競合發展中，對該區域形成了巨大壓力。三是資源供給逐步趨緊。渝東北片區能滿足城鎮群發展需求的資源并不多，城市建設用地擴展與耕地保護矛盾加劇，電力、天然氣等能源供需矛盾突出。資源環境約束力加大，渝東北三峽庫區城鎮群建設將面臨嚴峻的資源環境考驗。

（五）區域內協同發展機制不健全

目前，渝東北三峽庫區城鎮群地方保護和市場分割現象嚴重，行政壁壘未完全破除，要素自由流動不暢，區域內市場一體化步伐緩慢，區域交通互聯互通、公共服務設施共建共享、生態環境聯防聯控聯治、資源高效配置和開放共享的機制尚未建立，城鎮群一體化發展成本共擔和利益共享機制尚未破題，各類城際合作未取得實質性進展，多元化主體參與、多種治理模式并存的城市群治理機制建設尚未突破。

二、構建渝東北三峽庫區城鎮群的基本路徑

（一）強化頂層設計，推進渝東北三峽庫區城鎮群空間布局一體化

一是強化規劃引領。建議渝東北11個區縣加強聯系，共同爭取市里支持，將渝東北三峽庫區城鎮群上升為市級層面戰略，并盡快出臺《渝東北三峽庫區城鎮群發展規劃》。

二是明確功能定位。按照中央對成渝地區雙城經濟圈的戰略定位、全國主體功能區規劃要求，優化提升核心地區，培育發展潛力地區，把渝東北三峽庫區城鎮群建設成為地區級城市群的典范。圍繞總體定位，還應明確四大定位：三峽庫區綠色發展示范區、長江經濟帶區域協調發展試驗區、長江流域生態文明建設先行區、國際知名生態文化旅游區。

三是優化空間格局。發揮萬州、開州、云陽、梁平核心帶動功能，重點建設墊江—豐都—忠縣城鎮密集區和奉節—巫山—巫溪城鎮密集區，促進豐都—忠縣—萬州—云陽—奉節—巫山城鎮帶、豐都—忠縣—萬州—開州—城口城鎮帶和墊江—梁平—萬州—云陽—奉節—巫溪—巫山城鎮帶加快發展，構建“一核兩區三帶”空間發展格局。

（二）轉變發展方式，推進渝東北三峽庫區城鎮群產業發展一體化

一是優化產業布局。渝東北三峽庫區沿江區縣，要充分利用臨近長江黃金水道的有利條件，將生產力向沿江地區集聚，打造沿江生態經濟帶，培育萬（州）開（州）云（陽）梁（平）生態工業聚集區、奉（節）巫（山）巫（溪）城（口）生態旅游區、墊（江）豐（都）忠（縣）生態農業區。

二是構建生態產業體系。要大力發展節能環保、新一代信息技術、物聯網、新能源汽車及智能汽車、機器人及智能裝備、生物醫藥、新材料等戰略性新興產業，加快改造提升裝備制造、紡織服裝等傳統產業，大幅提高金融保險、現代物流、航運服務、旅游休閑、健康養老、文化教育、電子商務、研發設計等服務業比重，以新發展理念引領產業結構調整，構建包括生態工業、生態農業、生態旅游業等在內的生態產業體系。

三是探索產業發展新路徑。以國家級、省級經開區為依托，著力培育打造汽車制造、紡織服裝、照明電氣、現代醫藥、電子信息、能源建材、生態環保、特色化工、裝備制造、食品加工等產業集群。

（三）強化直聯直通，推進渝東北三峽庫區城鎮群基礎設施一體化

一是加快形成“三縱四橫”鐵路交通新格局。“三縱”：廣忠黔鐵路、渝西高鐵—渝萬高鐵、安張鐵路;“四橫”：成達萬高鐵—鄭萬高鐵、渝萬城際鐵路、達萬鐵路—宜萬鐵路、沿江鐵路。

二是盡快形成“一環六縱七橫”公路交通主骨架。“一環”即滬蓉高速渝宜段、重慶沿江高速忠縣至萬州段、萬巫南線高速形成的庫區環形高速;“六縱”即滬渝高速墊江至忠縣段、梁黔高速梁平至忠縣段、城開高速—萬開高速—萬利高速、開云高速、巫鎮高速—奉溪高速—奉建高速、兩巫高速;“七橫”即萬源至城口至巫溪高速、萬達高速、巫溪至開州至梁平高速、萬達直線高速、滬蓉高速渝宜段、萬忠北線高速、重慶沿江高速忠縣至萬州段—萬巫南線高速。

三是積極推進航空網絡建設。要加快推進萬州機場改擴建，增開國內航線和國際航線，爭取將萬州機場打造成重慶第二國際機場;進一步完善巫山機場航線網絡，充分發揮旅游支線機場作用。

四是著力提升長江黃金水道功能。鑒于三峽船閘通行能力不足的問題，在完善三峽翻壩綜合運輸體系的基礎上，建議盡快開展新建三峽船閘論證工作;要加快整治浚深中上游航道，有效緩解中上游瓶頸;要科學利用岸線資源，進一步完善港口的集疏運網絡。

（四）加強生態保護，推進渝東北三峽庫區城鎮群生態建設一體化

一是要建立縱向與橫向并舉的多元化生態補償機制。為了促進渝東北三峽庫區城鎮群的健康協調發展，有必要在城鎮群的空間范圍內建立政府縱向轉移支付與地區間橫向生態補償相結合的多元化生態補償機制，為生態功能區的生態保護和基本公共服務開拓更多的資金來源。

二是要構建良好的生態保護系統。在資源環境比較脆弱、生態環境比較敏感的山區、林區、庫區及水源保護區，嚴格禁止或限制項目開發、產業發展和城市擴張，整合大巴山、巫山、七矅山、三峽水庫“三山一庫”生態環境屏障功能，促進渝東北三峽庫區城鎮群的生態保護建設和可持續發展。

三是要推進綠水青山變金山銀山進程。遵循“比較優勢”和“市場需求”原則，通過全面提高農產品的質量和技術含量，從根本上促進農業增效、農民增收、農村發展。大力發展康養旅游產業、林果產業等富民產業，引導山區農民由“靠山吃山”向“養山就業”轉變，把發展循環經濟作為綠水青山變金山銀山的重要突破口。

（五）加強區域協作，推進渝東北三峽庫區城鎮群區域合作一體化

向東，強化與長江三角洲城市群、長江中游城市群的跨區域合作。要以承接“長三角”地區產業轉移為重點，進一步鞏固和強化與上海、江蘇、浙江等對口支援重點省市合作關系，積極探索產業園區跨區域合作新模式，積極探索融入上海自貿區的路徑和方式，擴大承接產業轉移成果;以武漢、長沙、南昌、合肥為重點，積極拓展與長江中游地區在商貿、物流、旅游、工業、生態建設等方面的合作和交流，共享中部崛起和西部開發雙重機遇。

向西，重點加強與成渝地區雙城經濟圈合作。要依托重慶主城都市區、成都都市圈、蘭州都市圈，主動承接重慶主城都市區的產業轉移，不斷強化與長江上游、西南及西北地區的經貿與物流合作，積極融入西部陸海新通道和新絲綢之路，努力擴大經濟腹地。

向北，加強與關中和中原地區經濟合作。一是重點加強與關中城市群物流合作，以鐵路和高速公路為紐帶，依托西安，聯動銀川，增強長江經濟帶和絲綢之路經濟帶的物流對接服務功能，擴大向西向北開放。二是戰略性加強與中原城市群人流服務合作，促進渝東北三峽庫區城鎮群與中原城市群的多向經濟合作，推動中原文化與長江三峽文化的深度融合。

向南，加強與渝東南武陵山區城鎮群聯系，重點加強與湘西和渝東南地區旅游合作，依托長江三峽國際黃金旅游帶和南北陸路大通道，合作打造城口—開州—萬州—忠縣—石柱—豐都—武隆—黔江—酉陽—秀山—湘西鳳凰和巫溪—巫山—奉節—恩施—來鳳—張家界兩條南向精品旅游帶，以旅游合作帶動區域經濟文化的全面合作。

（作者單位：中共重慶市萬州區委黨校，重慶 404000）