新一輪日本國立大學合并的動因、特征和啟示

摘要：為了應對產業(yè)和社會迅速變化、高等教育國際化、日本人口老齡化、日本政府財政困境以及區(qū)域發(fā)展不均衡等問題，日本從2018年開始了新一輪國立大學合并。該合并計劃注重大學發(fā)展與地區(qū)發(fā)展相聯系，學科融合與跨學科平臺的構建以及大學組織管理機制改革。對我國的啟示包括：加強地區(qū)高等教育的均衡發(fā)展，促進地區(qū)的社會經濟發(fā)展并保證國家的可持續(xù)發(fā)展;加強高等教育領域的跨學科合作，促進大學跨學科研究和人才培養(yǎng)能力;加強大學高等教育機構的特色建設，尊重大學價值的多樣性。

關鍵詞：大學合并;日本國立大學;跨學科合作;區(qū)域發(fā)展

高等教育發(fā)展水平是一個國家發(fā)展水平和發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獦酥尽８咝Ｊ菍嵤└叩冉逃膶嶓w，其組織機構的調整影響高等教育的發(fā)展。大學合并是高校管理體制改革中力度最大的一種形式，不僅關系到高校對有限的教育資源的合理使用、辦學質量和效益提高的微觀層面問題，而且關系到地區(qū)或國家的高等教育結構優(yōu)化的宏觀層面問題。因此，高校合并成為各國高等教育領域常見的政策工具。[1]

2018年啟動的日本新一輪國立大學合并是日本國立大學改革史上的第三次合并。本次合并將2002年日本國立大學第二次合并后形成的89所大學進一步減少到84所。對于日本而言，大學合并不僅是應對高等教育18歲適齡入學人數減少、國立大學財政支持縮減等關系到機構生存問題的方法，而且是實現日本高等教育質量提升、國際化水平提高和日本區(qū)域振興等發(fā)展目標的路徑。我國面對高等教育全球化的國際環(huán)境，制定的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略目標與日本的發(fā)展目標有相同之處——追求卓越高等教育質量，推動教育國際化戰(zhàn)略，建設世界一流大學。2018年發(fā)布的《中共中央? 國務院關于建立更加有效的區(qū)域協調發(fā)展新機制的意見》指出，我國區(qū)域發(fā)展不平衡的問題依然比較突出，區(qū)域發(fā)展差距較大。我國與日本存在類似的區(qū)域經濟發(fā)展問題。2019年出臺的《中國教育現代化2035》要求提高學校自主管理能力，完善學校治理結構的實施路徑。這與日本以高等教育組織機構改革作為促進高等教育發(fā)展的著力點也有相同之處。因此，我們應該從日本最新的高等教育戰(zhàn)略規(guī)劃和實踐中吸取經驗，對新一輪日本國立大學合并的動因和特征進行研究分析，為我國高等教育組織機構建設和改革提供借鑒。

一、日本國立大學合并的背景和動因分析

知識經濟和第四次工業(yè)革命帶來的產業(yè)和社會變化迅速，經濟全球化和高等教育國際化的趨勢明顯，日本人口結構問題嚴峻，經濟財政和區(qū)域發(fā)展問題突出等，這些復雜的外部環(huán)境因素帶來了日本提升高等教育的教學和研究質量的迫切需要，引發(fā)了日本高等教育領域的一系列變革，其中包括此次日本國立大學的合并。具體來說，促使日本國立大學合并的外部環(huán)境因素主要有四個方面。

（一）社會和人才需求的變化

知識經濟時代，人才競爭愈發(fā)激烈。第四次產業(yè)革命，特別是人工智能虛擬現實、量子通信等技術的發(fā)展帶來了產業(yè)和社會的迅速變化，加之日本的經濟復蘇乏力，使得日本特別關注勞動力的發(fā)展。為此，日本提出了“社會5.0”的戰(zhàn)略構想，要求高等教育充分發(fā)揮在研究創(chuàng)新中的作用，培養(yǎng)符合未來發(fā)展需求的人才。日本希望通過提升新一代勞動力的職業(yè)技能，從人力資源上獲得競爭力。這使得日本高等教育呈現出兩個趨勢：一是跨學科和多學科的研究和人才需求增加。日本高等教育政策強調產學研合作，解決產業(yè)中的實際問題，而這些問題用單一學科知識和技能難以應對，需要使用跨學科和多學科知識和技能。二是與區(qū)域產業(yè)發(fā)展緊密聯系的研究和人才的需求增加。為了日本經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，日本提出“區(qū)域振興”的戰(zhàn)略部署，發(fā)揮高等教育對地區(qū)社會經濟的推動作用，這些需求成為了高校改革發(fā)展目標制定的基礎。

（二）高等教育國際競爭激烈

在全球化的時代背景下，各國高等教育機構都面臨著來自其他國家的競爭壓力。為增強高等教育的國際競爭力，日本政府著力推動世界一流大學建設，從2002年開始實施了一系列政策計劃，其中包括2014年全球頂尖大學建設項目，該政策的目標是推動10所日本大學躋身世界排名前100位。2020年QS世界大學排名中，日本名古屋大學世界排名115位，日本排名第6位，排名前五的大學已經排到了世界前100位。名古屋大學與前100位的位次最接近，該校共有15819名學生;岐阜大學排名大約在601-650，是一所研究產出率高的大學，該校共有7323名學生。兩所大學合并后，學生人數將達到23142名，僅排在東京大學（27449名學生）和大阪大學（23288名學生）之后。[2]合并有利于經營效率的提高，合并后的大學可以集中資金投入到競爭激烈的研究領域，規(guī)模的擴大有利于大學品牌建設，吸引有潛力的研究者加入和國內外學生入學，從而提升國際競爭力和國際大學排名。

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（三）18歲高校入學人數減少

日本持續(xù)的低出生率問題造成了18歲人口數量減少，這將帶來日本的高等教育入學人數下降壓力。18歲人口是目前日本接受高等教育的主要群體，但是根據日本中央教育審議會預測，從2021年開始日本18歲學生人數將會下降，到2040年將降至2018年的74.6%。[3]同時，高等教育的入學率卻不斷提升，2018年各類高等院校的入學率已經達到81.5%[4]，進一步提升的空間很小，使得進入高等教育機構的18歲人口數量必然下降。合并不僅可以減輕大學經濟運營上的壓力，還可以強化或增加學科門類，從而提供多樣化和更高質量的課程，不僅吸引18歲學生入學，還可以拓展其他群體入學。合并增加了學校的總體規(guī)模和研究實力，有利于日本高等教育國際化的推進，從而吸引更多海外學生入學，彌補由18歲入學人口減少帶來的入學人數缺口。

（四）高等教育財政經費減少

由于少子化問題和財政赤字問題嚴重，日本政府為減輕財政壓力，推動了日本高等教育的市場化改革。自2002年日本國立大學法人制改革之后，政府對國立大學的財政撥款逐年減少，[5]這使國立大學需要努力拓展其他經費來源，調整經費支出結構，提高經費使用效率。此外，市場競爭機制引入日本高等教育后，競爭性公共研究費（輔助金）制度使日本國立大學更加重視教育研究質量的提升，增加教育研究項目的比例，降低教職員工費用支出，[6]以提升教育資源的產出效益。為了緩解資金壓力，新一輪日本國立大學合并旨在降低管理成本，將節(jié)約的經費用于增加教育研究項目投入，以實現規(guī)模經濟效益。

新制度主義強調環(huán)境壓力是組織變革的根源，合并作為組織變革的一種形式，是高等教育機構對環(huán)境變化或壓力的反應。[7]日本國立大學合并是為了應對外部環(huán)境四個方面的變化而帶來的財務、競爭和質量等方面的壓力。高等教育機構內部環(huán)境中的信念、觀念和規(guī)則，往往通過尋求合法性使高校在面臨壓力時傾向于模仿類似制度，從而獲得成功。之前兩次的日本高校合并和歐美國家高校合并的成功經驗，使合并成為高校組織結構調整的可行方案之一。此外，多校區(qū)管理模式日漸成熟，高校管理人員素質提升，互聯網和通訊技術在高校管理中廣泛應用，這些管理條件變化使日本在高校合并中“強化管理基礎”成為可能。在內外部因素變化的背景下，日本希望通過合并促進大學專業(yè)領域重組和跨學科合作來加強教育和研究的協同性，促進使用ICT（信息與通信技術）和系統(tǒng)的共享與協作來實現資源的有效利用，降低管理成本和提升運營效率，最終實現大學教育和研究功能的增強。[8]這使日本部分國立大學做出了合并的戰(zhàn)略決策，并在政府的積極推動下，催生了新一輪合并。

二、日本國立大學合并的特征

從2018年5月到2019年3月，日本共有9所大學簽署了合并協議，列入合并審核計劃的國立大學和預計合并的時間分別為：（1）2020年名古屋大學和岐阜大學名古屋大學整合成東海國立大學;（2）2021年靜岡大學和濱松醫(yī)學院整合成靜岡-濱松國立大學;（3）2022年小樽商業(yè)大學、帶廣畜產大學、北見工業(yè)大學整合成北海道聯合大學（暫稱）;（4）2022年奈良教育大學和奈良女子大學整合成奈良學院。[9]其中，奈良學院建立后，未來計劃整合更多機構，包括奈良先端科學技術大學院大學、奈良工業(yè)高等專門學校、奈良國立文化財產研究所、奈良國立博物館。

籌備合并的大學情況多樣，從研究水平上看，合并大學間差異相對較小，但名古屋大學和岐阜大學的合并卻是例外。名古屋大學是國際一流研究型大學，而岐阜大學是地區(qū)性大學，二者QS世界大學排名相差近500位，研究水平差異巨大。從大學類型上看，四所大學的合并屬于不同的類型，分別包括研究型大學和綜合性大學的合并、綜合型大學之間的合并、綜合性大學和專門學院的合并、專門學院之間的合并。從學科差異性上看，奈良教育大學和奈良女子大學學科重復性最大，名古屋大學和岐阜大學次之，其他大學合并的互補性較好。雖然合并大學在研究水平、大學類型和學科差異性上存在多種情況，各大學的具體合并動因和目標差異很大，但是日本新一輪國立大學合并計劃有三個明顯特征。

（一）注重大學發(fā)展與地區(qū)發(fā)展相聯系

區(qū)域振興需要教育與當地產業(yè)合作，以發(fā)揮創(chuàng)新驅動作用。比如，北海道地區(qū)的發(fā)展目標是實現農業(yè)、林業(yè)和漁業(yè)的可持續(xù)增長，推動制造業(yè)和食品工業(yè)的發(fā)展，增強地區(qū)商業(yè)活力，特別是中小企業(yè)的商業(yè)活力，以及擴大海外食品出口。北海道地區(qū)的工農商三所大學合并，有利于集中財政資源，開展跨產業(yè)的教育和研究合作項目，應對產業(yè)自身無法解決的實際問題，促進北海道地區(qū)三大產業(yè)協同發(fā)展。名古屋大學和岐阜大學合并后的東海國立大學，肩負世界一流大學職能和地方振興責任。在東海地區(qū)的總體設計規(guī)劃下，大學合并將發(fā)揮東海地區(qū)制造業(yè)的優(yōu)勢，著力推動醫(yī)療健康領域的產學合作教育和繼續(xù)教育。新一輪日本國立大學合并強調大學在區(qū)域發(fā)展中的責任，與日本高等教育2040戰(zhàn)略規(guī)劃密切相關。《使用AI模擬日本社會和高等教育的未來》預測結果表明，高等教育采取促進地方大學發(fā)展的戰(zhàn)略可以保證日本整個國家社會經濟的可持續(xù)發(fā)展。國立大學合并后的學科專業(yè)發(fā)展方向與地區(qū)經濟社會需求相聯系，表明日本政府在促進地區(qū)發(fā)展時，把該地區(qū)的高等教育放在重要位置。大學的研究重點要與地區(qū)的產業(yè)特色相聯系，人力資源供給要符合地區(qū)產業(yè)結構需求和未來發(fā)展方向。大學應與地區(qū)其他部門之間建立更強的合作關系，形成大學促進地區(qū)的社會經濟、地區(qū)回報大學的良性循環(huán)機制，促進人力資源、知識和資金的流動。此外，與不同地區(qū)的大學合并相比，同一地區(qū)內的大學合并，由于地區(qū)文化的差異性小，合并阻力也相對較小，在設計合并后的學校發(fā)展目標和特色上更容易達成一致，還有便于資源配置，避免區(qū)域內重復競爭等優(yōu)勢。

（二）注重學科融合與跨學科平臺的構建

合并大學間的學科互補使教師和研究人員受到的影響較小，而學生則可以獲得更多的課程選擇和交流機會。奈良教育大學和奈良女子大學未來計劃并入的其他理工類大學，將聯合開設工程相關的課程。在工程課程設計中，包含通識教育課程、理工類課程和工程專業(yè)課程，強調多學科和跨學科的特點，其目的是讓學生能夠獲得多種知識和技能，并具備與不同專業(yè)領域人員互動的能力。合并帶來的學科多樣性，使學生不僅具備專本業(yè)的知識和技能，而且拓展了其他學科知識，有利于實際問題的解決和交流合作。

對于合并大學的重合學科，可以利用資源整合實現已有學科建設水平的提升。岐阜大學和名古屋大學未來合并后，農業(yè)學院的教師人數將達到日本國內第三，研究范圍覆蓋基礎研究和應用研究，涉及農業(yè)研究的多個領域。兩所大學將利用這個優(yōu)勢，計劃于2020年4月建立“農業(yè)教育研究中心”，解決本地區(qū)、日本和世界面臨的食品、健康和環(huán)境的研究問題。[10]日本國立大學將創(chuàng)建學科平臺，加強課程建設以及創(chuàng)新教師培訓體系，使重合學科整合的效果達到最大化。

跨學科整合可以拓展新的學科領域，促進學科之間的滲透與合作。比如，靜岡大學的電子研究所的主要研究領域是傳感技術、成像技術和生物信號采集技術研究，而濱松醫(yī)學院的研究領域包含醫(yī)療技術和醫(yī)療設備開發(fā)。兩所高校利用各自的優(yōu)勢和特色，聯合設立生物醫(yī)學光學技術工程專業(yè)，并開設博士生課程，培養(yǎng)該領域人才，并且創(chuàng)建生物醫(yī)學光學領域研究中心和產業(yè)基地，以促進大學與醫(yī)療器械開發(fā)公司的合作研究。[11]跨學科的學術交流、研究平臺和產業(yè)基地建設以及聯合課程開發(fā)，是合并大學間的學科資源的深度整合，有利于引領和支持社會創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)跨專業(yè)的高素質人才。

（三）注重大學組織管理機制改革

日本政府提出了“一個公司，多所大學”的國立大學合并模式，這是日本繼2004年的國立大學法人制改革后，高等教育管理制度改革的最新動態(tài)。該合并模式表明本輪日本國立大學合并采取聯邦制形式，是聯合程度僅次于完全合并的形式，兩個或更多的機構由一個國立大學法人負責管理，但能夠部分保持各自身份和自治權。[12]統(tǒng)一的經營管理以增強大學的教育和研究功能為目標，具體來說，其一，通過制定和實施整體的戰(zhàn)略規(guī)劃，以及有效地分配和共享資源，提高管理決策專業(yè)化水平;其二，通過集成信息系統(tǒng)和聯合采購提高管理效率，降低管理成本;其三，通過聯合開展研究，共同使用實驗設備和資源，減少研究成本。聯邦制合并保留分校教育和研究的自主權，能調動分校的積極性，以及降低合并的難度。日本大學聯邦制合并的目標是成立類似學術領域的知識型公司，促進聯合研究項目和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項目等團隊項目開展，實現產學研政深度融合。聯邦制合并一方面保證合作的深度、廣度和持續(xù)性，另一方面又避免了單一制合并的弊端，保留了大學的歷史和文化。從大學品牌的角度上看，聯邦制合并不僅維持并提升了現有大學的品牌價值，而且創(chuàng)造了新的大學品牌。

三、日本國立大學新一輪合并的啟示

在知識全球化的背景下，我國高等教育同樣需要應對勞動力結構性需求不足的問題，以及高等教育的財政困境和國際競爭壓力。此外，我國高校于20世紀90年代中期的大合并形成了高等教育的基本格局，并開始由規(guī)模擴張向內涵提升方向發(fā)展，這與日本2002年國立大學合并后追求“卓越”的發(fā)展方向是一致的。教學和研究質量提升同樣是我國高等教育發(fā)展的重要目標。因此，日本國立大學新一輪合并對我國大學治理和建設有一定的借鑒意義。

（一）國家與地方的均衡：促進區(qū)域高等教育的均衡發(fā)展

我國高等教育區(qū)域發(fā)展的非均衡問題嚴重，制約著區(qū)域經濟和社會的發(fā)展，主要表現為國內一流高校分布的區(qū)域差異大，高端人才分布的區(qū)域差異明顯，高等教育財政投入兩極分化。[13]日本新一輪國立大學合并將地區(qū)振興作為日本高等教育組織機構改革的重要目標。日本合并大學所在的地區(qū)都是東京和大阪兩個最大城市之外的其他地區(qū)，其目的是促進區(qū)域高等教育的均衡發(fā)展，充分發(fā)揮高等教育對地方經濟發(fā)展的促進作用。地方經濟發(fā)展不僅影響地方自身，而且會影響未來日本整個國家的可持續(xù)發(fā)展。日本提供了解決我國高等教育地區(qū)發(fā)展非均衡問題的可能路徑，通過大學合并實現資源整合，提升大學教育和研究質量。其一，國家和地方政府要深化對高等教育均衡發(fā)展重要性的認識，將促進高等教育均衡發(fā)展作為促進國家可持續(xù)發(fā)展和地方經濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略措施。其二，提升教育財政資源的效益。應根據地方的實際情況，促進高校間的資源共享和整合。通過高校間的合作、聯盟、合并等多種方式，促進學術交流和課程資源共享，開展聯合研究和課程開發(fā)，降低研究創(chuàng)新成本，提高人才培養(yǎng)質量，提升地方教育財政資源的使用效益。其三，地方學科建設應與地區(qū)的行業(yè)發(fā)展緊密聯系，可以考慮通過合并重組的方式集中現有教育資源，推動地方的緊缺專業(yè)建設，促進地區(qū)學科的交叉滲透和新學科的發(fā)展。

（二）復制與組合的均衡：加強高等教育領域的跨學科合作

我國高校需要促進跨學科研究的開展，使應用性研究在企業(yè)面臨實際問題時提供有效的支持。但從知識治理的角度上看，大學和企業(yè)之間組織文化和知識治理模式存在差異，大學學者對自己的學科有較強的忠誠感，而企業(yè)員工是為實現共同目標而存在，這使得大學復制和傳遞知識的能力較強，而組合知識的能力較弱。[14]增強大學跨學科研究能力，可以借鑒日本大學合并的目標和合并協議簽署后推動合并的措施，從以下四個方面著手：第一，加強大學間合作關系的構建，可以考慮聯邦制的合并，建立大學間長期深入的合作關系，整合多所大學的學科和財政資源，形成跨學科研究合力。第二，建立跨學科領域研究與當地企業(yè)需求的聯系，強調跨學科應用研究的實效性，提高科技成果轉化效率，減輕企業(yè)研發(fā)經費壓力，并加快企業(yè)研發(fā)速度。第三，聯合建設跨學科研究中心和創(chuàng)業(yè)基地，引導大學內部和大學間的知識、資源與人才要素流動，帶動研究者參與跨學科領域研究的積極性。第四，聯合開發(fā)跨學科課程，充分發(fā)揮多所大學的學科優(yōu)勢，形成跨學科人才培養(yǎng)機制，加強復合型人才的培養(yǎng)。

（三）保留與摒棄的均衡：加強高等教育機構特色的建設

我國高等教育在90年代中期的大合并帶來了機構的新發(fā)展，但也存在很多問題，比如，有些高校合并前的論證不足，過分追求高、大、全，卻忽視了一些特色學校的保留。[15]日本新一輪的國立大學合并借鑒歐美發(fā)達國家聯邦制大學組織管理模式的經驗，一方面，重視統(tǒng)一管理，促進各高校教育資源的整合，保證合作關系持久穩(wěn)定。另一方面，保留教育和研究組織機構的相對獨立性，增強了其教育和研究管理的靈活性，發(fā)揮了合并后分校區(qū)大學的積極性。我國未來的高等教育組織管理機構建設和改革，可以借鑒以下幾點：其一，增強大學已創(chuàng)建的學科的價值。合并不是使大學專業(yè)間形成新的競爭關系，而是通過同學科、多學科和跨學科的合作真正增強已有學科的實力，形成新的特色和優(yōu)勢。其二，組織機構的調整應重視大學已形成的歷史文化的價值。這其實是增強教職員工和學生的歸屬感的基礎，要充分考慮合并利益相關群體的需求。其三，尊重大學價值的多樣性。大學價值的多樣性是由大學主體的多層次性和大學文化的多元性形成的，對地方來說，以地方發(fā)展為目標的高校與解決全球和國家重大問題的一流大學同樣具有重要的價值。要真正落實根據不同的大學類型進行分類評估的機制，地方政府要認識到各類大學排名的指標體系的局限性，科學評估大學對地方經濟發(fā)展的效益。

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（責任編輯陳春陽）

收稿日期：2019-12-05

作者簡介：楊睿，華東師范大學教育學部國際與比較教育研究所，比較教育學博士研究生。（上海/200062）