檢察機關依法嚴懲黑惡勢力“保護傘”問題研究

李志虎 李向鋒 趙欣云

摘 要：對黑惡勢力背后“保護傘”的打擊始終是掃黑除惡專項斗爭的一個重難點問題。“保護傘”主體身份相對特定，保護對象多為常見的普通犯罪，犯罪方式相對固定，隱蔽性強。在辦案中存在線索發現核查難、調查取證難、案件定性處理難等問題。在掃黑除惡專項斗爭進入深挖整治的決勝階段，應通過準確界定“保護傘”的內涵和外延，完善線索接收、排查、移送、反饋工作等途徑，層層壓實“打傘破網”責任，持續加大打擊力度，推動掃黑除惡專項斗爭工作取得全面勝利。

關鍵詞：黑惡勢力 “保護傘” “打傘破網” 紀檢監察

隨著2020年的到來，為期3年的掃黑除惡專項斗爭已經進入深挖整治、長效常治的決戰決勝階段。在取得階段性戰果的同時，我們必須清醒地認識到，還有很多問題沒有得到根本性解決。其中，如何有效徹查黑惡勢力背后的“保護傘”，構建“打傘破網”長效工作機制就是一個重難點。

一、黑惡勢力“保護傘”的特點

（一）主體身份相對特定

實踐中，充當黑惡勢力保護傘的人員主要有三類：一是政法干警。作為打擊刑事犯罪的職能部門，特別是辦案一線的干警，更易受到腐蝕。例如專項斗爭開展以來，陜西檢察機關辦理的第一起涉黑案閆某偉案中，以閆某偉為首的黑社會性質組織就長期向某縣公安局治安大隊民警田某、鎮派出所民警宗某順等人尋求非法保護;二是行政執法、審批、監管部門的黨員干部。這也是黑惡勢力經濟實力擴張的客觀需求;三是村委會、居委會等基層自治組織人員。陜西檢察機關收到的群眾舉報近三成涉及此類問題。實踐中，對黑惡勢力給予庇護只是一個方面，更多表現為基層組織負責人成為黑惡老大，或黑惡老大直接把持基層政權。

（二）保護對象多為常見的普通犯罪

從保護對象看，“保護傘”的保護對象多為常見的普通犯罪，如賭博、賣淫、非法放貸等，其中又以賭博類犯罪最為突出。故意殺人等惡性犯罪相對少見，但涉及的“保護傘”級別往往更高。[1]如西安市鄠邑區朱某羊涉黑案，該組織能在當地盤踞多年，正是由于原周至縣委副書記劉某周打傘、站臺造成的。

（三）犯罪方式相對固定

一是瀆職縱容型。這種縱容既有消極的也有積極的。消極的縱容包含中央提出的“庸傘”問題，積極的縱容嚴重時甚至會放任或協助黑惡老大當選為人大代表、政協委員。二是袒護包庇型。案發前主要是利用職權協助打擊競爭對手，或干擾司法。案發后，主要是幫助組織成員逃避刑罰，如不利用職權的通風報信、幫助隱匿毀滅證據，以及利用職權的查小案漏大案，查輕罪漏重罪等。此類型要注意職務犯罪和普通刑事犯罪的識別問題。三是濫施影響型。如西安市馬某橋涉黑案中，原西安市公安局某鎮派出所所長尤某峰，明知該組織把持基層政權，欺壓干部群眾，仍與馬某橋稱兄道弟，助長了該組織的囂張氣焰。這其中最可怕的是“人情犯罪”，即無意識或是沒有充分認清嚴重后果的情況下阻礙司法公正。四是自我保護型。此類型又具體分為官員轉化為黑老大和黑老大在組織規模壯大后，戴上“紅帽子”兩種模式。近些年，黑惡勢力普遍向第二種模式轉化，專項斗爭以來，陜西檢察機關掌握的線索超過四成涉及此類問題。

（四）隱蔽性增強

一方面，“保護傘”自我保護意識提升。另一方面，黑惡勢力自身的轉型升級客觀上增強了“保護傘”的隱蔽性。黑惡組織一旦披上公司的外衣，“保護傘”的保護行為對外也就成了支持和保護民營企業發展。除了隱蔽性增強之外，黑惡組織為了避免被打擊，增加投入產出比，開始向基層組織滲透，客觀上助長了“保護傘”在基層孵化的趨勢。

另外，從危害后果看，“保護傘”的危害是全方位、毀滅性的。不僅危害社會和人民利益，損害黨和政府形象，更為甚者會動搖黨的執政根基。

二、黑惡勢力“保護傘”的打擊難點

（一）線索發現核查難

基于現有的渠道[2]，“保護傘”線索的發現核查面臨四方面問題：一是“保護傘”的隱蔽性日趨增強，加大了相關部門識別發現的難度;二是“保護傘”與黑惡勢力本就是利益共同體，一旦供述不僅會失去脫罪的機會，也等于承認了自己部分罪行;[3]三是相較于黑惡勢力，“保護傘”犯罪往往沒有具體的被害人，一般群眾或漠不關心或擔心報復，主動揭發的可能性很低。專項斗爭開始截至2019年12月底，陜西檢察機關獲取的涉傘舉報線索僅有232條;四是“保護傘”自身控制了線索獲取渠道，導致線索流失。

（二）犯罪調查取證難

一是“保護傘”案件以查清黑惡犯罪事實為前提，而黑惡犯罪特別是涉黑犯罪想要查清本身就十分困難。二是作為“保護傘”的國家工作人員，特別是政法干警，不僅熟悉法律政策和辦案程序，而且具備一定的反偵查能力，如果擔任相關職務，掌握部分信息，提前隱匿、銷毀證據，建立攻守同盟，將嚴重影響案件的偵辦進程，甚至功虧一簣。三是面對黑惡組織與“保護傘”構建的龐大的社會網絡，地方政府或部門有時礙于“保護傘”的情面，有時為了遮羞掩丑或擔心牽連過多，深挖徹查意愿不強。此外，對于檢察機關而言，“保護傘”犯罪的證據類型通常比較單一，多為言詞證據，穩定性較差，不利于檢察機關指控和證明犯罪。

（三）案件定性處理難

一是黑惡“保護傘”犯罪，觸及罪名繁多，除刑法第294條外，還包括妨害司法罪、貪污賄賂罪、瀆職罪中涉及的罪名等。包容、競合、牽連關系復雜，實踐中是一罪、從一重罪還是數罪并罰，始終是一個難點。二是從共同犯罪的角度，不僅存在“保護傘”從單純提供保護向參與共同犯罪甚至直接組織領導轉化，還存在黑惡老大借助“紅帽子”保護組織成員的情況，這其中瀆職等犯罪與黑惡成員實施的其他犯罪是按一罪論處還是認定為共犯構成數罪，將直接影響處理結果。三是從現行法律法規及指導性文件層面來看，缺乏系統性、權威性的規定。因此，實踐中對“保護傘”的認定問題還有分歧，對于懲處“保護傘”也沒有形成統一的指導思想。

（四）工作形成合力難

一是公安機關與紀檢監察機關的協作。“保護傘”犯罪與黑惡犯罪相伴相生，意味著偵辦的黑惡犯罪事實與偵辦“保護傘”犯罪事實有重疊和交叉。通常，黑惡事實認定是基礎，偵查在先。公安機關掌握的相關證據材料出于保密等因素可能出現移送紀檢監察機關不及時的問題，就會造成黑惡犯罪與“保護傘”犯罪偵辦脫節，延緩辦案進度。二是檢察機關與紀檢監察機關的協作。出于法律規定、保密等原因，“保護傘”案件進入檢察環節前，檢察機關無法掌握線索核查、基本案情、辦理進度等情況，也無法主動提前介入引導固定收集證據，導致案件在審查起訴環節證據收集、事實認定等出現中梗阻。三是紀檢監察機關內部協作問題。

三、深化“打傘破網”的對策建議

（一）準確界定“保護傘”的內涵和外延

一是解決黑惡“保護傘”的定性問題。“保護傘”不是具體的刑法罪名，只是對支持、包庇、縱容黑惡勢力發展壯大，幫助其逃避法律制裁的國家工作人員這一特定主體的形象化稱謂。實踐中，由于認定標準不統一，打擊效果大打折扣。政法各部門和紀檢監察機關亟需出臺規范性指導意見及典型案例，統一思想認識，促進認定標準和執法尺度的統一。二是解決罪名的沖突問題。對于現實中面臨的一罪與數罪、主罪與從罪問題，通過省級層面會商，確定較為明確、具有可操作性的標準，推動“保護傘”案件依法高效辦理。三是解決紀法銜接的問題。根據保護行為的犯罪事實、主觀故意、犯罪情節及危害程度等，規范對“保護傘”的打擊標準和尺度，避免以紀律處分代替刑事處罰的降格處理，同時也要防止矯枉過正的升格打擊。

（二）完善線索接收、排查、移送、反饋工作

一是在發動群眾的基礎上，加強串并研判，落實好“保護傘”線索責任背書制度。一方面對已審結的暫無發現“保護傘”問題的黑惡案件及近年來紀檢監察案件進行排查梳理，挖掘“保護傘”線索。另一方面，檢察機關在辦理黑惡案件時，也要注意通過全面閱卷、訊問犯罪嫌疑人、聽取被害人意見等方式，收集“保護傘”線索。二是在省級以上層面同紀檢監察機關建立線索雙向移送反饋機制。加強雙方在線索管理方面的協作，規范線索移送、核查、反饋程序。三是進一步加強“保護傘”線索的管理，指定專人專管，嚴防線索的泄露和遺失，不給“保護傘”干預線索管理留下可乘之機。

（三）進一步加強與紀檢監察機關的協作

一是建立黑惡“保護傘”案件通報會商機制。通過聯席會議的形式，不定期會商案件查處、辦理過程中的疑難問題，統一辦案思想，增強整體性、協同性。二是進一步完善提前介入機制。通過成熟的制度架構，使紀檢監察機關更加主動地邀請檢察機關提前介入涉黑惡職務犯罪的偵辦，對偵查取證、案件定性、法律適用等提出合理化建議，推動案件辦理提質增效。三是發揮檢察機關左右銜接的積極作用，推動紀檢監察、檢察、公安機關在黑惡案件偵破和“保護傘”案件攻堅的協同作戰，保證“掃黑除惡”與“打傘破網”無縫銜接，同步推進。

（四）持續加大“打傘破網”力度

一是省級層面統籌辦案力量，對于重大、復雜、疑難的黑惡及涉傘案件采取異地管轄、提級管轄、掛牌督辦等模式，排除人為干擾，提高辦案質效。對掛牌督辦的案件要全程跟進，在掌握辦案進度的同時，加強對關鍵環節的監督指導。二是強化檢察機關“保護傘”自偵案件的立案偵查。即按照刑事訴訟法第19條規定，對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正，充當黑惡勢力“保護傘”的犯罪，堅決立案偵查，依法嚴厲打擊。三是注重寬嚴相濟的刑事策略。一方面，在辦理黑惡案件時，引導犯罪嫌疑人自首立功，收集“保護傘”的直接線索。另一方面，對于主動供述自己罪行的“保護傘”人員，準確適用認罪認罰從寬制度，加快辦案進度，節約司法資源。

（五）層層壓實“打傘破網”責任

在省級層面建立打擊黑惡勢力“保護傘”指揮機構，確保“打傘”工作政令暢通、運行高效、協調有力。[4]實行“一把手”負責制，在偵辦重特大黑惡案件時，直接通報給有關市、縣黨政一把手和政法委書記。對于深挖徹查不力的，直接追究領導責任。

（六）進一步落實源頭治理

檢察機關要注重從辦案中發現深層次問題，延伸檢察職能，參與社會綜合治理和腐敗問題的防治。積極發揮檢察建議的剛性作用，及時向有關部門提出檢察建議，封堵地區、行業管理漏洞，從源頭上遏制黑惡勢力滋生、蔓延，降低國家工作人員被拉攏、腐蝕的風險。

注釋：

[1]參見陳梅：《黑惡勢力“保護傘”職務犯罪的成因及對策研究》，《湖北警官學院學報》2018年第6期。

[2] “保護傘”線索發現核查有三種渠道：相關部門自行識別摸排、犯罪嫌疑人供述以及群眾舉報。

[3]參見崔燦、邢敏：《查處黑社會性質組織“保護傘”職務犯罪問題研究》，《山東警察學院學報》2014年第6期。

[4]參見劉偉琦、蘇維：《掃黑除惡多方協作機制研究》，《山東警察學院學報》2018年第6期。