關于完善兵團第八師多元化糾紛解決機制的調查與思考

[摘要]多元化糾紛解決機制既是社會治理體系的重要組成部分，也是正確處理人民內部矛盾的重要機制。本文立足兵團第八師石河子市多元化糾紛解決機制建設的現狀，分析八師多元化糾紛解決機制建設面臨的司法資源及功能有限難以解決日益增多的矛盾糾紛、部門聯動作用發揮不足難以化解復雜化的矛盾糾紛等問題，提出深化法院多元化糾紛解決機制改革、建立糾紛化解工作部門聯席會議機制等建議。

[關鍵詞]多元化糾紛;訴訟;非訴訟方式;人民調解;行政調解

[中圖分類號]D926.2? ? [文獻標識碼]A? ? ? ? ? [文章編號]1009—0274（2020）03—0027—06

[作者簡介]尹麗蓉，女，兵團第八師石河子市黨委黨校綜合教研室教師、碩士研究生，研究方向：國際法學。

社會治理是國家治理的重要方面，社會治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的題中應有之義。黨的十九屆四中全會提出，要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩定、維護國家安全，提出了完善正確處理新形勢下人民內部矛盾有效機制。多元化糾紛解決機制是一個社會中各種糾紛解決方式、程序或制度（包括訴訟與非訴訟兩大類）共同存在、相互協調所構成的糾紛解決系統，1既是社會治理體系的重要組成部分，也是正確處理人民內部矛盾的重要機制，它通過源頭治理、綜合治理，實現新時代社會治理現代化的目標。

一、八師多元化糾紛解決機制建設的現狀

（一）健全完善組織網絡，實現人民調解組織全覆蓋

兵團第八師石河子市（以下簡稱師市）堅持因地制宜、科學規劃、合理布局設立人民調解組織，構建了街道（團場）、社區（連）、調解小組“三級網絡”，形成了以街道（團場）人民調解委員會為引領，基層人民調委會為主體，行業性、專業性人民調委會為兩翼，糾紛信息員為觸角的多層次、寬領域、規范化的新時期人民調解組織網絡體系，并實現了人民調解委員會名稱、標識、標志、調解文書格式“四統一”，責任、人員、制度、場地、資金“五落實”。

目前，師市現有基層調解組織500個，人民調解員1638人，其中團場（街道）調委會20個，連隊（村）調委會324個，社區調委會119個。2019年，各級調委會及調解員積極發揮第一防線作用，共調處糾紛2243件，調解成功率99.5%。2為推動人民調解向專業性行業性領域拓展，師市已建成行業性專業性調委會21個，每年化解不同領域矛盾糾紛200余件。其中勞動爭議調委會13個，醫療糾紛調委會3個，交通事故糾紛調委會3個，物業糾紛2個，個人調解室2個。

（二）搭建調解綜合平臺，提升糾紛多元化解合力

1.建立“一站式”人民調解中心。2019年師市已經建立了四個集實現化解師市重大疑難矛盾、跨區域糾紛及行業性專業性矛盾糾紛、集中分流案件等功能為一體的重要平臺，分別是師市人民調解中心、高新區調解中心、一四三團調解中心、一三六團調解中心。調解中心由專兼職調解員共同組成，主要負責法律咨詢和調解。師市人民調解中心自運行以來，共調處矛盾糾紛304件，其中法院、信訪和公安委托調解糾紛69件，調解成功率97%。

2. 推廣運用“人民法院調解平臺”。“人民法院調解平臺”是由最高人民法院開發的在線調解平臺，可以實現訴前調解、訴中調解、司法確認、立案等業務在互聯網與法院專網之間實時自動流轉，矛盾糾紛當事人可通過PC端或手機端下載 “人民法院調解”APP，即可申請線上調解及司法確認。2020年1月，師市各級人民法院已經開通人民法院調解平臺，截至4月30日已調解案件109件，占全兵團調解案件的98.2%。1

（三）構建“大調解”工作格局，形成三調聯動工作局面

目前，師市成立了由司法局局長、法院院長任組長，各團負責政法工作的領導、政法辦主任、法庭庭長、司法所所長為成員的“大調解工作領導小組”，設立了人民調解、行政調解、司法調解三個專門工作組，形成了行政調解、人民調解、司法調解三調聯動的工作局面。

在訴調對接上，師市制定了《八師石河子市訴調對接工作實施方案》《石河子市法院、石河子司法局關于訴訟調解與人民調解銜接配合若干規定》，其中明確法院、司法局在推進“訴調”對接流程、人員配備及委托調解、邀請調解的啟動、調解結果的反饋等程序。并且，借助已經運行的訴調對接平臺——師市人民調解中心和訴前調解中心，同時將城區10個司法所作為接受石河子市法院委托調解、邀請調解的工作機構，調解成功的案件，由人民法院進行司法確認;調解不成的，將案件轉入立案程序進行訴訟，實現了人民調解與司法調解的銜接。

在訪調對接上，師市自兵團訪調對接工作會議召開后，已初步建立了對接機制。一是召開師市訪調工作推進會，在各團場建立“4+N”調解機制，即由團場信訪辦牽頭，司法辦、派出所、社區（連隊）書記各一人，根據群眾反映的不同訴求，加上行業主管部門一人（N），充分發揮各單位綜合調解機制，明確矛盾化解責任主體和穩控責任主體;二是師市信訪局堅持“源頭管事，就地了事”，把日常接訪中梳理出調解范疇的訴求，推送至司法局再轉送各司法所進行調解，把糾紛化解在基層;三是律師參與信訪接待，參與化解和代理涉法涉訴信訪案件，2019年律師共接訪600多人次。

在警調對接上，一是師市公安機關與司法局、法院召開聯席會議，與團場、街道的人民調解組織對接，完善了“拘調銜接”機制。2019年師市公安局化解矛盾糾紛近1000起，被公安部評為“矛盾化解成績突出集體”。二是在莫索灣墾區建立了道路交通事故糾紛人民調解工作機制，在交警大隊設立了“道路交通事故巡回調解室”，由社區調解員走進交警隊協助交警開展調解糾紛活動，為交通事故損害賠償案件提供“一站式”法律服務。

（四）加強與非訴方式的對接，促進糾紛多渠道化解

1.以訴前調解為抓手，加強與非訴方式的對接。石河子市法院制定了《關于加強調解工作的若干意見》，在立案庭設立了速裁庭和訴前調解中心，將大多數相鄰關系、撫養、贍養、勞資等矛盾糾紛納入訴前調解，由專門法官和特邀調解員等專職人員負責調解。2020年1—5月，市法院調解結案798件，納入訴前調解105件，達成訴前調解協議65件，案件調撤率為61%。同時，師市各基層人民法院加強與各類非訴調解程序對接、效力確認、法律指導等方面的協調配合。2019年，各類基層人民調解組織通過訴前調解矛盾糾紛并經法院司法確認案件210件，與去年相比增長了71.4%。

2.注重訴中調解環節，聯合法庭與司法所調解。師市基層人民法院堅持調解優先、調判結合，針對基層常見性、多發性、適宜通過人民調解方式解決的簡單民事糾紛，采取引導當事人通過人民調解組織解決矛盾糾紛，對于已經在法庭立案的民事案件，經當事人雙方同意，采取法庭與司法所聯調的工作方法進行調處。

二、八師多元化糾紛解決機制建設面臨的困境

（一）司法資源及功能有限難以解決日益增多的矛盾糾紛

人民法院受理案件的急劇增長是師市社會矛盾狀況的一個縮影和例證。師市兩級四院受理案件呈快速增長態勢，2019年師市各級人民法院共受理各類案件23087件，同比上升11.38%，結案16785件，同比上升2.14%。其中，中級人民法院受理各類案件2127件，同比下降6.13%;石河子市法院受理各類案件18079件，同比上升15.75%;下野地墾區法院受理各類案件1622件，同比下降0.73%;莫索灣墾區法院受理各類案件1259件，同比上升4.14%。1

與師市社會矛盾糾紛不斷增加的現實相矛盾的是司法資源的有限性。師市法院系統干警235名，其中員額法官112名，2019年師市除中級人民法院外，基層法院法官人均辦案量200件以上，市法院法官人均受案量已達300件。據研究，我國一名法官適用簡易程序一年最多可以辦理案件144.9件，適用普通程序一年最多可以辦理案件69.34件。根據上海法院簡易程序適用率和普通程序使用率計算，一名法官平均一年可以辦理的全部案件最大量為134.6件。如果每個工作日加班2小時，一名法官年均最大辦案量為168.16件;如果每個案件的輔助審判工作全部由法官助理或書記員完成，法官年均辦案量可達到210.2件。2通過推行繁簡分流立案機制和訴調對接機制是師市各級人民法院緩解與日俱增的辦案壓力、破解“案多人少”難題的根本出路。

（二）部門聯動作用發揮不足難以化解復雜化的矛盾糾紛

師市現階段的矛盾糾紛已由傳統的婚姻家庭、鄰里關系等民間常見性矛盾糾紛，拓展到社會生活的各個領域，其中因社會保障、企業改制、老舊小區改造、兩違拆除、征地拆遷等因素引起的新型矛盾糾紛居多。此類矛盾糾紛涉及人數多、涉及面廣、案情較為復雜，例如：2019年，建設銀行石河子市分行與一四二團及其職工、企業金融借款合同糾紛案件，涉及職工24人，涉案總標的高達3400多萬元。矛盾糾紛復雜化、涉及主體多元化決定了糾紛化解的難度，尤其是一些跨區域、跨行業的矛盾糾紛，單靠一個部門是無法解決的，需要多個部門的協調配合。

在調研中發現，當社區、團場出現跨部門、跨行業，涉及范圍廣、化解難度大的矛盾糾紛，需要相關部門、單位和社會相關群團組織參與時，沒有師市黨委的牽頭，各部門不主動、不積極，導致矛盾糾紛處置主體單位“單打獨斗”“各自為戰”，成效很低。在處置突出性矛盾糾紛時還存在事件哪里管、哪級管、誰主管的爭議，有的事件出現指揮不靈、移交困難，存在相互推諉扯皮的現象，各部門之間的信息聯通、糾紛聯排、矛盾聯調的聯動機制有待進一步加強和完善。

（三）人民調解作用發揮不明顯無法分攤民商事案件壓力

改革開放以來，經濟發展利益主體多元化，各種矛盾糾紛隨之涌現，全國各級人民法院面臨著巨大的訴訟壓力，民商事案件壓力日漸凸顯。2019年師市兩級四院共受理各類民商事案件14699件，其中受理合同、無因管理、不當得利糾紛案件占各類民商事糾紛的71.8%。盡管合同類糾紛、婚姻家庭類糾紛所占比例較大，但是誘因相對簡單，且此類糾紛當事人大多是熟人，更傾向于第三方介入平和解決問題，只要及時調處就能夠化解。

但與師市各級人民法院受理民商事案件不斷增長的態勢相反，師市各類調解組織調解案件量從2016年開始在逐年下降（如圖1）。

師市人民調解組織和調解員在數量上比法庭、法官多，在覆蓋范圍上明顯比法院廣，原則上應當發揮第一防線作用將大量矛盾糾紛化解在基層，但仍然有大量基層矛盾糾紛進入了法院。主要有以下幾個原因：第一，人民調解自身的局限性，決定其作用的發揮也是具有局限性：調解范圍有限，僅限于權利義務關系明確、標的額小的民商事糾紛;調解協議未經司法確認不具有強制執行力，當事人反悔仍可求助于訴訟。從調研結果看，師市口頭調解協議多，制作規范調解協議書少，經司法確認的調解協議也少，2013年至2019年經司法確認的調解協議834件。第二，盡管人民調解員數量遠遠多于員額法官，但專職調解員較少，墾區局、團場、鎮調解中心及較大的連隊社區都沒有配置專職調解員，兼職調解員更換頻繁，無力兼顧調解工作。第三，調解員的專業知識不足，有的矛盾糾紛沒能在第一時間內完全化解，當事人再次尋求訴訟方式以根本解決其訴求。

（四）行政機關調解功能弱化不能減少行政訴訟案件的增加

師市四級兩院受理的行政案件不斷增加（如圖2），其中2019年共受理行政案件157件。據調查，行政案件的增長原因除了立案登記制改革的原因之外，80%的案件是與政府重點工作有關，是因師市團場改革、企業改制、老舊小區改造、“兩違”整治所引發的，涉及的行政機關主要是住建局、人社局和城管委。

與行政訴訟案件逐年增加相沖突的是，行政訴訟案件常年保持較低的結案率（82.7%），2017年至今，師市辦理行政復議案件不足40件。中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發的《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》規定，行政機關應該履行解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛、行政糾紛功能，健全完善行政和解、行政調解、行政裁決機制。但除公安、市場監管、人社等部門外，其他行政機關由于法律沒有明確其調解職責，因此，行政機關缺乏主動化解糾紛積極性，怠于履行化解行政爭議和管理職權范圍內的民事爭議的職責，導致原本可以先由行政機關化解的糾紛直接進入了司法程序。

（五）糾紛化解方式多元化選擇下難以擺脫對訴訟的依賴

在我國矛盾糾紛解決方式是多元的，糾紛當事人可以自主選擇和解、調解、行政裁決、行政復議、仲裁、訴訟等各類訴訟和非訴訟解決方式化解矛盾糾紛。師市已經建立了各類人民調解組織，暢通了信訪渠道，為糾紛當事人提供多樣、便捷的化解糾紛服務。

但從2019年師市訴訟、人民調解、仲裁、信訪、行政復議等5種矛盾糾紛化解方式的運用情況看，依賴訴訟途徑化解矛盾糾紛的案件數量仍然是最大的，占91%。由于人民群眾對司法裁判的依賴，大量矛盾糾紛涌向法院，在司法體制綜合配套改革、立案登記制和法官員額制全面實施之后，師市各級人民法院“案多人少”矛盾更為凸顯。

為了了解人民群眾對糾紛解決的需求以及對非訴訟方式的認可程度，筆者在師市人民調解中心隨機對80名基層群眾進行了問卷調查和訪談，從結果來看，第一，在糾紛解決的方式選擇方面，解決糾紛首選自主協商的占61.2%，其次選擇第三方調解，首選訴訟的僅占4%（如表1）。在首選的解決方式沒有解決糾紛時，第二次選擇訴訟的比例大幅上升（如表2）。

三、完善八師多元化糾紛解決機制的對策和建議

（一）深化法院多元化糾紛解決機制改革

根據2019年最高人民法院出臺的《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》《關于人民法院特邀調解的規定》以及《關于建設一站式多元解紛機制一站式訴訟服務中心的意見》，師市各級人民法院要進一步深化多元化糾紛解決機制改革，充分發揮司法在多元化解糾紛解決機制建設中的引領、推動和保障作用。

1.完善法院分調裁審機制。開展民商事案件訴前繁簡分流工作，在立案庭設立程序分流員負責調裁分流和繁簡分流，引導當事人訴前調解，由程序分流員進行第一次分流;對于調解成功需要司法確認的案件和調解不成但事實清楚、權利義務關系明確、爭議不大的簡易案件，登記立案后，由程序分流員對案件進行第二次分流至速裁庭進行快速裁判，實現簡案快審;其他案件按照案件類型分流至民事審判庭，進行類案集中審理，最終形成中級、基層人民法院建立由多數法官辦理少數疑難復雜案件，少數法官解決多數簡單案件的工作格局。

2.拓展與第三方聯動調解方式。法院要發揮在多元化糾紛解決機制建設中的推動和主導作用，在做好訴調對接、訴訪對接的基礎上，拓展法院與第三方聯動化解糾紛的渠道。特別是針對類型化矛盾糾紛，加強與綜治部門、律師事務所、仲裁機構、公證機構的對接，加強與矛盾突出的職能部門及行業企業的溝通。例如，建立“法院+工會”“法院+商會”聯動對接平臺，聯合調處涉企糾紛;“法院+商事調解組織”共同化解商事糾紛;“法院+消費者協會”聯動處理消費者權益案件;“法院+交警大隊”共同處理道路交通事故案件。

3.強化調解協議的司法確認。司法確認程序是確定人民調解協議效力的重要一環，既賦予人民調解協議的強制執行力，又突出了法院對人民調解的規范、引導和監督作用。與各類調解組織每年調解的案件量相比，調解協議經過司法確認的數量相對較少，各類調解組織要減少口頭調解，制作規范的調解協議，對糾紛當事人釋明調解協議須經司法確認才具有強制執行力。法院要通過完善司法確認程序，運用“人民法院在線調解平臺” 及時快速實現司法確認。

（二）建立糾紛化解工作部門聯席會議機制

1.發揮黨委政法委組織協調作用。按照“黨委領導、政府主導、綜治協調、司法引領、部門聯動、社會協同、群眾參與”的多元化糾紛解決體系的要求，開展矛盾糾紛多元化解工作，要充分發揮師市黨委政法委的組織協調作用，在發揮法院、檢察院、司法局等政法機關化解機制中的引領、推動和保障作用的基礎上，加強行政機關職能部門的協調，特別是矛盾糾紛多發易發的行政機關，要主動融入黨委和政府領導的訴源治理機制建設中。

2.建立部門聯席會議工作機制。師市已在運行的訴調、訪調、警調對接機制以及各團場建立的“4+N”調解機制為強化部門聯動作用發揮了示范作用，司法機關、行政機關職能部門應當聚焦糾紛多發頻發重點領域，根據矛盾糾紛的化解難度、復雜程度建立相應的對接制度，對于涉及面廣、社會影響大、直接關系群眾切身利益的重點、難點、熱點糾紛，由多部門建立重大矛盾化解聯席會議制度，在各團場、鎮、街道建立了聯席會議機構，借助各個部門的工作優勢，定期分析與研究社會矛盾糾紛的化解工作，推動各類矛盾糾紛的有效解決。

（三）強化行政機關化解矛盾糾紛的功能

1.將行政調解納入師市“大調解”工作格局。行政調解效率成本低，是一種較好的糾紛解決途徑。師市要按照“屬地管理、分級負責”的原則，建立由政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制，并納入“大調解”工作格局中，推動人社、公安、國土、衛生等行政機關依法開展行政調解、行政復議，成立本領域行業性、專業性調解組織或建立行政調解與人民調解的對接機制。

2.推動行政機關依法開展行政調解、行政復議。明確行政機關在化解矛盾糾紛中調解優先的原則，應當把調解、和解納入行政復議案件審理的全過程，把房屋土地征收、社會保障、治安管理等方面的行政爭議，以及交通損害賠償、醫療衛生、消費者權益保護、勞動爭議等與行政管理職能有關的民事糾紛，作為行政調解工作的重點，充分發揮行政機關職能部門在化解行政爭議和民事糾紛中的重要作用。

（四）創新人民調解工作提質增效的舉措

1.發展行業性專業性調解委員會。按照司法部《關于加強行業性專業性調解委員會的意見》和《人民調解法》的相關要求，師市要根據行業發展需要和矛盾糾紛的特點，依托已建立的“大調解”工作平臺，加強行業性專業性調解委員會的建設，推進完善行業調解、商事調解、律師調解。特別是針對矛盾糾紛多發易發領域，建立農民工工資糾紛、婚姻家庭、道路交通、醫療糾紛等調解委員會，鼓勵和支持社會團體或其他組織設立行業性、專業性調解委員會。