論政府依職權公開信息公益訴訟的可行性

[摘要]政府依職權公開信息作為保障社會公眾知情權的重要行政行為，在時代演進過程中已不可避免地帶有公共利益屬性。對依職權公開信息違法的行為目前單靠公民監督還存在制度不完善、個人能力不足等情況。從檢察機關探索行政公益訴訟的成功經驗看，探索政府依職權公開信息公益訴訟能夠進一步突顯行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，有利于推動我國信息公開法律制度的完善。

[關鍵詞]信息公開;依職權;行政公益訴訟

[中圖分類號]D925.3? ? ? ?[文獻標識碼]A? ? ? ? ? [文章編號]1009—0274（2020）03—0102—05

[作者簡介]范思力，男，貴州省人民檢察院檢察官助理，全國檢察調研骨干人才。

新修改的《行政訴訟法》確立了以檢察機關為起訴主體，以生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域行政行為為重點的行政公益訴訟制度。回顧行政公益訴訟制度創立過程不難發現，社會公眾對美好生活的需求與檢察機關主動探索是該制度形成的重要原因?！吨泄仓醒腙P于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》明確要求：“拓展公益訴訟案件范圍。”當前，河北、內蒙古、河南、湖北、廣西、云南、山東等地人大已相繼出臺決定支持檢察機關拓展公益訴訟范圍。對行政公益訴訟范圍能拓展至哪些領域也成為理論研究熱點。如有學者認為可將行政公益訴訟范圍拓展至營商環境的保護。[1] 有的學者建議通過出臺司法解釋將文物、古建筑等文化遺產保護，房屋拆遷和土地征收等納入行政公益訴訟范圍等。[2]從近年發生的公共事件看，隨著公民法治意識的增強，政治參與熱情的提高，社會公眾對政府公開信息的需求也在提高，特別是關系民生的公共信息能否公開直接關系到政府的執政公信力。當政府不主動、不及時、不全面公開應當公開的信息時，除卻上級行政機關監督、公民監督、法院監督，檢察機關作為公共利益的代表和專門的法律監督機關，能否將其納入行政公益訴訟范圍？本文試就此進行探討，以期為實踐探索提供理論參考。

一、政府依職權公開信息行為具有公共利益屬性

目前公共利益并不是一個清晰概念，在政治學、哲學、法學、社會學等不同學科、不同學者觀點中都可以得出不同結論。比如認為公共利益包括公共安全、社會制度安全、公共道德、社會資源保護、公共發展等方面。[3] 認為公共利益是以共同體中人的需要為基礎，以公共事務的存在和執行作為重要的表現形式，體現了滿足這種需要的主觀和客觀、物質利益和精神相統一的一種社會關系性存在。[4]? 在絕大多數情況下，公共利益或有具體性而無普遍性，或有普遍性而無具體性。[5] 也許正是因為公共利益作為一種相對于國家利益、個人利益的第三種利益，其范圍不夠清晰，沒有直接繼受主體或難以分辨繼受主體，在用以驅動政府作為或不作為，擴張或限制公民權利時常成為衡平的砝碼，倒向一邊可以限制個人自由，倒向另一邊可以防止權力擴張。為避免爭議，實踐表達公共利益更多帶有實用主義色彩。如我國法律法規對公共利益也沒有明確概念，而是采取列舉方式表明公共利益范圍。如《民事訴訟法》將污染環境、侵害眾多消費者合法權益作為公共利益進行保護。《國有土地上房屋征收與補償條例》將保障性安居工程建設、舊城區改建等視為公共利益。在司法審查中也便于以此作為依據審查行政行為是否合乎公共利益。因此，目前判斷政府行為是否以實現或保護公共利益為目的，既可以看國家是否將具體公共利益納入行政規則，也可以看具體案件中公共利益是否已成為司法人員判斷行政行為合法的要素。在新公共行政理論中，黑堡學派就特別強調公共行政應將公共利益作為政治象征和對話過程，強調在規則中體現公共行政的公共利益目的，將公共利益作為指導行政人員的真理或善。[6]

從上述視角審視，目前政府依職權公開信息行為已明顯具有公共利益屬性。一是能否保護公共利益早已成為政府信息應否公開的依據。如《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第15條規定，涉及商業秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權益造成損害的政府信息，行政機關認為不公開會對公共利益造成重大影響的，予以公開。二是滿足公共利益需要已成為政府信息公開的目的。如《國務院辦公廳關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見》明確將信息公開作為促進公共利益發展的手段，提出以公開促規范、促服務、促治理，推動共建共治共享，促進社會公益事業健康有序發展。三是政府信息公開訴訟帶有公益性。雖然《條例》將個人合法權益與訴訟標的進行了捆綁，但理論上普遍認為這并沒有削弱政府信息公開訴訟的公益性。如有觀點認為即便基于公民個體獲取信息的需要，政府信息公開訴訟也帶有客觀訴訟的屬性，具有一定公益性。 [7]

二、當前對政府依職權公開信息的司法監督存在不足

主動、及時、全面一直是我國法律法規評價各地政府信息公開行為是否合法的基本要素。如《條例》第6條規定，行政機關應當及時、準確公開政府信息?！秶鴦赵恨k公廳關于推進社會公益事業建設領域政府信息公開的意見》要求社會公益事業建設領域應當公開的事項應主動、全面、及時公開?！兜胤秸畟鶆招畔⒐_辦法（試行）》第3條規定，地方政府債務信息公開應堅持真實、準確、完整、及時公開。從中國社會科學院國家法治指數研究中心、法學研究所法治指數創新工程項目組2018年調研情況看，部分地方政府信息公開不主動、不完整、更新不及時現象依然存在。[8] 在解決對策上，除加強上級行政機關檢查考核、鼓勵公民投訴舉報、申請行政復議外，通過行政訴訟監督行政機關依法公開信息也是重要方式之一。然而目前政府依職權公開信息司法監督還存在制度不健全、監督能力不足的問題。

（一）政府依職權公開信息訴訟啟動難度大

根據《條例》規定，政府信息公開有依職權公開和依申請公開兩種方式。因此從訴訟類型看，至少可以有兩類政府信息公開訴訟，一是因政府依職權公開信息行為（包括作為或不作為）侵犯公民、法人或其他組織合法權益引發的行政訴訟。二是因政府依申請公開信息行為（包括作為或不作為）侵犯公民、法人或其他組織合法權益引發的行政訴訟。從過往案例看，第二種類型較為常見?？稍擃愒V訟主要是為解決公民申請公開后沒有公開或公開不到位等問題，不涉及確認政府沒有依職權公開信息違法。第一種理論上可行，但面臨兩個操作性問題。第一，政府依職權公開信息違法，公民、法人或其他組織能否直接以侵犯知情權為由提起訴訟。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》中明確受理涉及政府依職權公開信息的訴訟情形有：主動公開信息侵犯自身商業秘密、個人隱私;公開與自身相關的信息不準確，行政機關沒有及時處理。對單純認為行政機關沒有依職權保障社會公眾知情權的行為，司法解釋并沒有明確可以提起行政訴訟。第二，政府依職權公開信息司法救濟啟動條件不夠明確?！稐l例》并沒有明確可就政府依職權公開信息行為提起行政訴訟。在參照法律適用時，有觀點認為《行政訴訟法》作為訴訟制度，其法律位階高于作為行政法規的《條例》，政府信息公開訴訟受案范圍不應以《條例》為限。[9]然而，即便將該違法行為視為《行政訴訟法》第12條規定的“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益的”。從《條例》第51條規定看，公民、法人或其他組織可選擇救濟途徑有：投訴、舉報或復議，訴訟。若選擇向上一級行政機關或政府信息公開工作主管部門舉報、投訴，還能否再以同樣事由申請復議或提起行政訴訟，目前法律法規及相關司法解釋并沒有明確。

四、檢察機關探索政府依職權公開信息公益訴訟的進路

（一）緊扣現有行政公益訴訟范圍進行探索

與現在各地探索拓展公益訴訟范圍直接延伸至其他公共行政領域不同，探索政府依職權公開信息公益訴訟一開始并不需要考慮將監督對象延伸至其他公共行政領域。從目前行政公益訴訟范圍看，生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為并沒有局限于行政征收、行政處罰、行政強制等執法類行為，只要屬于相關領域的行政行為均應納入行政公益訴訟監督范圍，這其中當然應包括上述職能部門的依職權公開信息行為。如生態環境保護執法部門沒有主動、及時、全面公開環境保護規劃、計劃及落實情況，排污費征收的項目、依據、標準、程序和征收情況;食品藥品監督管理部門未按時限履行食品藥品安全監管信息公開義務，未及時更新食品藥品安全監管信息公開清單等。這些行為同樣可以認定為行政機關不作為侵犯公共利益（社會公眾知情權）。借鑒過去公益訴訟試點經驗，通過各地檢察機關加強生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓領域主管行政機關依職權公開信息行為違法的線索排查、調查核實、司法監督，辦理一批相關部門不主動、及時、全面公開信息的行政公益訴訟典型案件，為下一步拓展至其他公共行政領域積累經驗，同時引導輿論關注，爭取社會各界支持。

（二）爭取全國人大常委會授權試點為完善信息公開法律制度提供實踐探索經驗

從當前各地探索拓展行政公益訴訟范圍的授權方式看，雖然通過地方人大常委會就重大事項做出決定的方式比較便捷，但檢察體制實行上級檢察機關和地方人大雙重領導，檢察權應是中央事權。根據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定的重大事項決定范圍，拓展公益訴訟范圍作為檢察權內容的擴張能否歸屬于本行政區域內的重大事項還有待討論。另外對比人民陪審員制度、認罪認罰從寬制度、刑事案件速裁程序等全國人大常委會“試點授權”司法事項，拓展行政公益訴訟范圍作為一項執行《行政訴訟法》的司法工作，僅由最高人民檢察院批準和地方人大常委會授權是否具備監督其他行政機關乃至國務院各部門的條件，在立法程序、司法程序上還有值得商榷之處。而且地方檢察機關在監督行政行為時由于缺乏法律依據，容易出現為方便起訴而反向尋求規范依據，等同于在不經意間將自己置于本應受到司法審查的行政規范性文件的拘束力之下。[21]在政府信息公開領域也是如此。目前除《條例》外，各地政府信息公開行為更多受制于部門規章、政府規章和政府相關規范性文件，在法律制度層面上缺乏綱領性規定，只能靠其他行政法律規定來判斷，如參照《傳染病防治法》《突發事件應對法》等行政法相關規定。這種散見于各種行政法律法規的現狀不僅易導致政府依職權公開信息行為規范不夠全面，而且各種規定還不同程度缺乏導入行政訴訟的程序設計，在依職權公開該領域信息違法是否可訴時容易引發法律與法規的適用爭議。所以探索政府依職權公開信息公益訴訟最終還是要以完善國家政府信息公開法律制度為目的。在沒有制定出臺統一的政府信息公開法律前，以全國人大常委會授權試點的方式比較有利于推動各方形成共識，減少不必要的摩擦爭議，形成可上升為法律制度的實踐探索經驗。

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責任編輯：楊建平