兵團連隊推行“四議兩公開”工作法的調(diào)研與思考

[摘要]“四議兩公開”工作法是黨領導下發(fā)展基層民主自治機制的有效實現(xiàn)形式，是黨的領導、發(fā)揚民主和依法辦事的有機統(tǒng)一，也是適應兵團改革、夯實基層基礎、密切連隊干群關系的迫切需要。兵團在推進“四議兩公開”工作法過程中存在認識不到位、程序不規(guī)范、過程不完善、參與不積極、公開不充分、落實不到位、制度不配套等突出問題。針對這些突出問題本文從提高干部職工認識、提升干部職工素質(zhì)、規(guī)范工作程序、完善配套機制、強化督導檢查等五個方面提出了對策建議。

[關鍵詞]四議兩公開;問題表現(xiàn);原因分析;對策

[中圖分類號]D262.6? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2020）03—0037—05

[作者簡介]李為超，男，兵團第十三師黨委黨校高級講師，研究生學歷，研究方向：馬克思主義中國化。

“四議兩公開”工作法2004年發(fā)端于河南南陽鄧州市，是黨領導的村級民主自治機制的有效實踐形式，并且2010、2013、2019年三次被寫進中央一號文件。“四議兩公開”工作法具體是指，重大事務實行支委會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村民大會或村民代表會議決議，決議內(nèi)容和實施結果公開。

2018年11月，兵團結合自身改革發(fā)展實際，提出在全民所有制連隊推行“四議兩公開”工作法。一年多來，工作法取得了顯著成效。90.70%的職工群眾認為，“四議兩公開”工作法增加了連隊事務的透明度，使他們獲得了知情權、表達權和表決權;78.67%的“兩委”成員認為，在取消“五統(tǒng)一”的形勢下，工作法為解決連隊改革發(fā)展穩(wěn)定等突出問題提供了有力抓手和重要渠道。但同時也存在著認識不到位、程序不規(guī)范、過程不完善、參與不積極、公開不充分、落實不到位、制度不配套等突出問題，必須下大氣力予以解決。

一、兵團連隊推行“四議兩公開”工作法的重要意義

（一）“四議兩公開”工作法是黨領導下基層民主自治機制的有效實現(xiàn)形式

按照“四議兩公開”工作法規(guī)定，所有連隊級重大事項都必須在連隊黨支部領導下按照相關程序進行決策和實施。連隊黨組織既是決策管理事項的發(fā)起者，又是整個流程的實操者，也是決策實施的推動者，領導核心地位在制度層面上得到確保。黨支部要想讓提議形成商議意見，進而推入下一個程序，就必須與連委會進行充分的溝通協(xié)商。在“兩委”商議過程中，支委會委員和連委委員對提議事項享有同等的討論、修改、表決權利，能夠充分發(fā)揮決策者的主體作用。[1]同時，“兩委”又各司其職、各負其責，推動進入黨員審議環(huán)節(jié)，由職工（代表）大會作出決議，并進行“兩公開”，做到了民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，實現(xiàn)了連隊黨的領導與基層民主自治機制的有效銜接和良性互動。

（二）“四議兩公開”工作法是黨的領導、發(fā)揚民主和依法辦事的有機統(tǒng)一

重大事項由連隊支委會提議，可以牢牢把握連隊工作的主動權、主導權。“兩委”會商議，既保障了連隊黨支部的領導核心作用的有效發(fā)揮，又實現(xiàn)了按照少數(shù)服從多數(shù)的民主原則形成商議意見。黨員大會審議、職工（代表）大會決議則是基層民主的具體體現(xiàn)，保障了黨員和職工群眾的知情權、表達權、參與權、決策權，突出了職工群眾的主體地位，做到了連隊一切重大問題經(jīng)過商議、評議、決議后，最終在決議中公開。“四議兩公開”變“為民做主”為“由民做主”，從而使黨的提議和主張變成職工群眾的自覺行動。在“四議”框架內(nèi)，黨的領導以制度化的方式把民主的理念變成了一種具體的可操作性程序，把民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的要求貫穿到各個環(huán)節(jié)，形成了在黨的領導下職工群眾充分行使民主權利的良好局面[2]，實現(xiàn)了黨的領導、發(fā)揚民主與依法辦事的有機統(tǒng)一。

（三）“四議兩公開”工作法是適應兵團改革要求的重要抓手

連隊改革后，“兩委”成員通過民主選舉的方式從一線職工中選出，不再由上級任命，不能再像以前一樣通過行政命令的方式管理連隊事務。同時，取消“五統(tǒng)一”后，有些職工群眾片面追求個人利益、忽略連隊利益，這給連隊管理帶來了較大挑戰(zhàn)，僅靠“兩委”成員的力量很難化解新矛盾、處理新問題。“四議兩公開”工作法為加強新時代兵團連隊建設找回了新的動力源泉。“四議兩公開”工作法的推行有力地保障了群眾主體性作用的發(fā)揮，不僅使黨員和職工群眾的主張和民主政治訴求得到真正回應，而且還提供了適宜民主生長的土壤環(huán)境，使黨員、職工群眾參與建設新時代兵團連隊的積極性和主動性得到提高，[3]從而保障連隊長期以來形成的高度組織力凝聚力戰(zhàn)斗力以新的形式得以延續(xù)并加強。

（四）“四議兩公開”工作法是密切連隊干群關系的迫切需要

長期以來，連隊干部由上級任命，缺乏民主管理意識，群眾觀念淡薄;相當多的連隊存在命令主義、以權壓人、官僚主義等現(xiàn)象;一些連隊干部以兵團特殊體制機制為借口，習慣于行政命令、作風粗暴，遇到難事甚至采取蠻橫措施，引起職工群眾不滿，干群關系緊張?！八淖h兩公開”工作法的實施客觀上形成了連隊支委會、連隊管委會、普通黨員和職工群眾等各個權利主體之間的相互制約、監(jiān)督關系，使連隊干部不得不學會講民主、講程序、講協(xié)商、講公開，提高黨務、政務的透明度，保障職工群眾的知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權，從而促進彼此之間溝通交流、增進了解、達成共識，推動干群關系得到進一步融洽。[4]

二、“四議兩公開”工作法推進中存在的問題及原因分析

2018年11月2日，兵團黨委辦公廳、兵團辦公廳印發(fā)《關于在全民所有制連隊推行“四議兩公開”工作法的指導意見（試行）的通知》（以下簡稱《通知》）以來，“四議兩公開”工作法在兵團全民所有制連隊得到全面推廣，受到干部職工的廣泛認可和好評，但在推廣過程中也遇到了一些現(xiàn)實的困難和問題。

（一）工作法貫徹落實中存在的突出問題

1.對工作法的重要性認識不到位。領導干部對“四議兩公幵”工作法的重視程度很大程度上決定著該工作法能否順利開展。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有的領導干部對工作法的推行存在思想上不重視、認識上不到位、推動上不積極、落實中不到位的現(xiàn)象。

從具體操作上看：85.33%的“兩委”成員認為，“四議兩公開”程序復雜、費時費力。有的則認為，用不用“四議兩公開”工作法解決問題，結果沒什么區(qū)別，而需要通過工作法解決的事項太多、太細，純粹小題大做;有的認為“四議兩公幵”工作法有點形式主義，中看不中用;有的還認為，“四議兩公開”不僅增加了連隊財力負擔，還給本來工作壓力大、人員少的連隊增加了工作量，勞民傷財。

2.議題范圍界限不明確。按照《通知》要求，凡涉及連隊穩(wěn)定改革發(fā)展、群眾切身利益、資源管理等重大事項都應列入“四議兩公開”范圍，但何為“重大項目”并沒有進行明確界定。比如：涉及連隊經(jīng)濟社會發(fā)展項目的資金，具體多大數(shù)額才需要工作法解決，不夠明確。同時，議事范圍不應過寬、過細，四大類18項重大事項均要納入“四議兩公開”工作機制處理范圍，頻繁開會可能會影響“兩委”的工作效率和職工群眾正常的生產(chǎn)生活。

3.工作步驟程序不嚴格。一是提議環(huán)節(jié)醞釀不充分。有的議題在“支委會提議”環(huán)節(jié)之前沒有征求職工群眾意見，有的則考慮不夠充分，導致決議事項由于缺乏資金等原因無法落實。二是支委會的提議沒有場黨委審議。按照規(guī)定，連隊重大事項的提議須向團場黨委報告，但有的提議根本沒上報團場黨委進行審議;有的提交團場黨委，團場卻沒有給予明確答復。三是會前準備工作不扎實。有的在召開會議前，沒有提前通知或通知不及時，導致參加人員對需要表決的內(nèi)容不了解、不熟悉，只能投贊成票。四是到會人員達不到相關規(guī)定。從調(diào)研的6個連隊16個“四議兩公開”事項看，有2次黨員大會、3次職工（代表）大會到會人數(shù)不符合規(guī)定人數(shù)，分別占到調(diào)研總數(shù)的12.5%和18.75%。五是會議劃分不清晰。有的連隊對黨的會議與職工（代表）大會劃分不清，定位不準確，一定程度上混淆了會議性質(zhì)，違背了工作法基層民主自治機制的初衷。

4.職工群眾參與不積極。由于宣傳不到位，職工群眾對工作法缺乏了解，加上黨務、政務公開力度不夠，下發(fā)通知不及時，職工群眾農(nóng)忙脫不開身等原因，職工群眾參與的熱情不夠高。18.60%的職工表示，“不會丟下自己手中的活而參加連隊會議”，44.19%的表示“活不要緊的話會參加”，37.21%的職工表示“肯定會參加”。從調(diào)研問卷看，職工參與的積極性還是比較高，但從查閱資料看，到勤率遠沒有調(diào)查問卷那么樂觀，能達到70.0%已經(jīng)很不錯了，還是連隊一個個打電話才做到的。

5.職工（代表）履職不到位。有的職工（代表）在進行討論和表決時，不能堅持客觀、公平、公正原則;有的過多關注自身利益，對涉及自身利益的事項關心之至，充分發(fā)表意見;對那些與自身利益關系不大的事項，則秉持“事不關己高高掛起”的冷漠態(tài)度，不發(fā)表任何意見;或人云亦云，隨聲附和，職能發(fā)揮不到位。

6.民主集中制落實不到位。有的連隊不能很好地堅持“主要領導末位發(fā)言制度”，書記、連長先發(fā)言，定調(diào)子;有的“兩委”成員先發(fā)言，誘導黨員、職工群眾附和;有的營造民主氛圍不夠，討論不充分，幾乎沒有人發(fā)言;有的表決采用舉手方式，參加人員迫于“情面”不好意思當面反對，影響表決結果的科學性。

7.“兩公開”內(nèi)容不詳實。有的連隊在“四議”環(huán)節(jié)開展得比較規(guī)范，但在“決議公開、實施結果公開”環(huán)節(jié)， 公開、公示內(nèi)容不夠詳實，不夠規(guī)范;有的對會議表決結果進行了部分調(diào)整，有的決議由于各種原因沒辦法落實，對此連隊沒有進行相應說明，一定程度上損害了“四議兩公開”工作法的權威性和實效性，從而影響了職工群眾對工作法的認可度。[5]

（二）工作法推行中存在問題的原因分析

1.開展學習宣傳不到位。在“四議兩公開”工作法的推行過程中，存在宣傳力度不大、氛圍不濃不強等現(xiàn)象，從而導致認識不到位、參與意識不強、內(nèi)容不熟悉、操作不規(guī)范等問題。

從兵團層面來看，省級媒體開展全方位、全系統(tǒng)深入宣傳報道的力度還不夠，導致師團層面對“四議兩公開”工作法的推動不夠積極有力，甚至抱有觀望態(tài)度;從師團層面來看，大力宣傳明顯不夠，沒有形成濃厚的宣傳氛圍;沒有開展專門的業(yè)務培訓，黨校連隊支部書記班、連隊“兩委”業(yè)務培訓班都沒有將其列入培訓必修內(nèi)容;從連隊層面來看，“兩委”對工作法缺乏深入的學習交流研討，對文件精神研究不深，理解不透，沒有形成適合自身特點的實施方案，導致貫徹不到位，工作停留在表面;對職工的宣傳教育僅限于宣讀相關文件，職工群眾對工作法不清楚、不熟悉。

2.干部職工參政議政的素質(zhì)有待提升。從“兩委”成員看，他們是兵團改革時通過選舉產(chǎn)生的，年紀輕、學歷高、有活力、肯吃苦，但業(yè)務工作不熟悉，缺乏經(jīng)驗，特別是對民主選舉經(jīng)驗不足，民主意識，參政議政的素質(zhì)能力有待進一步提升。

從職工群眾（代表）看，兵團長期以來實行“五統(tǒng)一”管理模式，職工群眾主體觀念不強，民主意識和參與意識不夠，從眾心理比較普遍，對基層民主建設的積極性不高。在工作和開會發(fā)生沖突時，將工作放在第一位;在討論表決時，更多關心與自身有關的事項，對連隊事務關心不夠，參與意識淡薄，代表作用發(fā)揮不到位。

3.連隊黨員黨組織關系理不順。一是多數(shù)退休黨員的黨組織關系在連隊。有的即使在社區(qū)生活，黨組織關系也沒有轉走;有的老黨員行動不便，不能到會參加支部相關會議。二是有些場部附近的個體戶黨員黨組織關系落在連隊，但他們對連隊事務態(tài)度冷淡，很少參加支部會議。三是土地流轉和外出打工職工長期在外，對連隊關注不夠，加上交通等原因不能按要求參加會議，有時委托他人代為開會。

4.團場連隊的職責界定不明確。一是團場和連隊的關系不明確。《村民委員會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是指導與被指導的關系，但團場和連隊不是簡單的“指導和被指導”關系，但到底是什么關系不明確;《通知》規(guī)定“連隊重大事項的提議，必須事前向團場黨委報告，團場黨委根據(jù)報告內(nèi)容依法依規(guī)及時給予答復”。在具體操作中，給團場黨建辦打電話匯報，有的不予明確回復，有的答復就是“你們按照工作法操作就行”，時間長了連隊就不再進行匯報。二是議題的決議主體不明確?！锻ㄖ芬蟆皼Q議”由職工大會或職工代表大會做出，但哪些事項由職工大會決議，哪些由職工代表大會決議不夠明確，同時按照什么比例推選職工代表不明確，各單位執(zhí)行不統(tǒng)一。

5.領導責任制不落實和監(jiān)督機制不完善。在領導責任制方面，有的團場沒有出臺“四議兩公開”工作法考核評價等方面的制度，有的制定了相關制度但沒能真正落實到位。在監(jiān)督機制方面，監(jiān)督機構尚不健全，沒有明確的監(jiān)督部門;監(jiān)督措施缺少剛性約束，責任追究不明確。[6]

三、進一步完善“四議兩公開”工作法的對策建議

（一）加大宣傳力度，提高干部職工思想認識

一是充分發(fā)揮新聞媒體的作用，運用電視、報紙、廣播、微信等媒體，對工作法的重大意義、主要內(nèi)容、工作程序等進行積極宣傳報道，特別運用身邊的案例和工作成效來吸引職工群眾的興趣，調(diào)動職工的參與積極性和主動性。

二是制作“四議兩公開”工作法專題片，在兵團黨員教育平臺、黨員干部現(xiàn)代遠程教育平臺播放，做到黨員干部先學一步，學深一層，在學習貫徹和落實工作法中發(fā)揮模范帶頭作用。

三是印發(fā)“四議兩公開”工作法讀本，明確決策范圍、公開事項、會議流程圖，特別是明確職工（代表）的權利，分發(fā)到各團場、連隊;[7]同時，在連隊會議室張貼“四議兩公開”實施辦法，為職工群眾深入了解、更好運用、更好監(jiān)督工作法的貫徹落實提供便利。

四是召開工作法推進會、觀摩會等形式，展示典型案例、交流先進經(jīng)驗，相互學習，取長補短，整體提升工作法實效。

通過全面、深入、形式多樣的持續(xù)宣傳，形成濃厚的輿論氛圍，使干部職工對“四議兩公開”的重要性和必要性有進一步的認識，進而將“要我學”變成“我要學”。

（二）堅持多管齊下，提升干部職工履職能力

一是選好職工群眾代表。在代表的推選中，必須把政治覺悟高、參政議政能力強，遵紀守法、公道正派、堅持原則、熱愛集體、在群眾中有威信的人選為職工代表;同時，要把好代表的分布關，由各小組推選若干人產(chǎn)生，還要注重在少數(shù)民族、婦女中推選代表，努力體現(xiàn)代表的廣泛性，[8]從而使他們真正成為職工群眾的代言人。同時，建立健全黨員職工推優(yōu)機制。通過對黨員、職工群眾進行量化考核，推選優(yōu)秀黨員和優(yōu)秀職工，發(fā)放榮譽證書并對其給予進行社保補貼等獎勵，以此調(diào)動大家參與的積極性和主動性。

二是要選好補齊“兩委”班子。按照“守信念、講奉獻、有本領、重品行”等要求，選好選優(yōu)連隊支部書記，切實加強“兩委”班子建設;同時，通過相關程序及時解決“兩委”班子不齊的問題，努力打造一支適合新時代連隊建設要求的“兩委”班子隊伍。

三是團場連隊開展專題培訓。團場通過召開“四議兩公開”工作法專題會、動員大會以及以會代訓的方式，加大對連隊黨支部書記、“兩委”成員、黨員、職工代表進行專題培訓，不斷提高他們的民主意識和履職能力。連隊也要對職工群眾進行相關內(nèi)容培訓，引導大家樹立正確的利益觀、價值觀，樹立民主、平等意識和現(xiàn)代公民意識。

四是黨校開展連隊支部書記、“兩委”輪訓培訓班，將“四議兩公開”工作法作為重要培訓內(nèi)容和必修課，同時采取情景模擬教學方式提高學習效果。

（三）規(guī)范工作程序，提升工作效率和質(zhì)量

一是明確議題審批報備機制。嚴格落實《通知》要求，連隊支委會提出的一般重大事項議題需經(jīng)分管領導批準、相關科室備案方可進行;對于涉及金額非常重大等特重大事項必須經(jīng)團場黨委決定并予以批復。

二是健全完善“兩委”協(xié)調(diào)機制。進一步完善黨支部領導下的基層民主機制，明確和細化連隊黨支部和連隊管理委員會的職責任務，切實發(fā)揮兩個積極性。同時，出臺連隊“兩委”聯(lián)席會議制度，規(guī)范相關程序，提升工作實效。

三是嚴格落實民主集中制。首先，理順黨員黨組織關系，建議將不在連隊生活、不關心連隊生產(chǎn)生活的老黨員和“非連隊”黨員的黨組織關系轉到社區(qū)黨支部;其次，按照程序及時取消長期不履職的職工代表資格，并及時增補職工代表，確保參會人數(shù)符合相關要求;再次，充分發(fā)揚民主，給每名出席人員發(fā)言機會;最后，嚴格落實“主要領導末位發(fā)言制度”等制度。

四是明確議事決策范疇。在《通知》規(guī)定的需要決策事項基礎上，進一步明確議題范圍。比如：連隊集體經(jīng)濟收益使用，連隊農(nóng)田水利、土地整治及農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金等多大額度需經(jīng)工作法決議，否則基層難以操作。另外，哪些事項由職工大會決定、哪些事項由職工代表大會決定，職工代表比例是多少等需要進一步明確。

（四）完善配套機制，不斷提升合力效能

在大力推行工作法的同時，要進一步建立完善職工代表聯(lián)系戶、連務公開制度、連隊監(jiān)督委員會推選等制度，逐步形成落實“四議兩公開”工作法的制度體系，不斷提升工作效能。[9]

一是黨員聯(lián)系職工群眾制度。黨員按就近原則聯(lián)系一定數(shù)量的職工，黨員負責向聯(lián)系戶宣傳黨的理論政策，及時掌握聯(lián)系戶的思想動態(tài)以及對連隊事務的意見和建議，并及時反饋給連隊。

二是代表聯(lián)系職工群眾制度。按照相關法律要求，職工群眾代表本著“就近居住、便于聯(lián)系”的原則，聯(lián)系若干職工群眾，了解職工群眾訴求，反映職工群眾意愿，并及時反映到連隊事務管理和決策中。代表任期與連隊“兩委”任期相同，可連任。不稱職的代表可以隨時罷免并重新補選。

三是意見征求制度。要通過廣大黨員、職工代表廣泛征集職工群眾對決策事項和決策過程中的意見和建議，并對決策進行完善，同時向群眾做出解釋、答復，確保相關工作科學運行。

四是連務公開制度。抓好相關文件的貫徹落實，確保讓職工群眾能夠全面、真實了解連隊黨務、政務、財務的實時運作情況。

五是連隊監(jiān)督委員會推選制度。連務公開監(jiān)督委員會由“兩委”班子成員及其直系親屬以外的職工群眾組成，由連隊職工（代表）大會選舉產(chǎn)生，負責對決策、實施過程進行全面監(jiān)督評議，評議結果及時公布，并作為民主評議連隊“兩委”班子成員的重要依據(jù)。[10]

（五）加強組織領導，明確責任強化督導

一是要納入黨建整體布局。將“四議兩公開”工作法作為黨支部領導下的連隊基層民主工作機制的重要舉措，納入黨建工作的整體布局和重點工作，與黨內(nèi)民主和基層民主有機銜接;同時，明確黨支部書記為“第一責任人”職責。

二是建立領導干部工作法聯(lián)系點。領導干部要深入到聯(lián)系點的群眾中去了解情況，聽取意見和反映，針對具體問題作出具體指導，及時改進工作，努力把聯(lián)系點建成示范點，以點上經(jīng)驗推動面上工作。

參考文獻：

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[2]王華賓，王長亮.用“四議兩公開 破解發(fā)展難題——山東省招遠市推進農(nóng)村經(jīng)濟事務規(guī)范化管理工作紀實[J].農(nóng)村工作通訊，2018（16）：60-61.

[3]安濤.鳳岡縣“雙向四議兩公開”基層民主治理方式的實踐總結與思考[J].民營科技，2014（8）：275.

[5][7]賀蕊玲.關于“四議兩公開”工作法的調(diào)查思考——以河南為例[J].社科縱橫，2011（2）：25-26.

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[9]顧燕峰.河南鄧州基層黨組織“4+2”工作法及其啟示[J].上海黨史與黨建，2010（7）：42-44.

[10]劉燕.“四議兩公開”工作法：我國村民自治機制的新創(chuàng)造[D].湖南師范大學，2014.

責任編輯：楊偉民