“印太”戰略下的美國南太平洋政策探析

[摘要]特朗普執政之后，奉行“美國優先”的價值原則，強調盟友以及戰略伙伴作用的發揮，對其全球戰略進行了重新評估和部署，并適時推出了“印太”戰略。“印太”戰略提出之后，美國與南太平洋地區之間的合作不斷深化，政策體系臻于完善，涵蓋了區域安全、經濟增長、環境保護等諸多領域。美國做出這樣的政策調整和布局，有著深刻的現實原因和戰略考量，即應對中國逐漸上升的影響力，以維護美國的全球霸權體系?？茖W認知和評估“印太”戰略下的美國南太平洋政策，有利于中國做出超前部署、妥善應對。

[關鍵詞]“印太”戰略;南太平洋;特朗普政府;邏輯動因

[中圖分類號]D871.2? ? ? ? ? [文獻標識碼]A? ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號]1009—0274（2020）03—0048—05

[作者簡介]李靜文，女，中共中央黨校（國家行政學院）國際戰略研究院2018級外交學專業碩士研究生，研究方向：中美關系與中國外交。

特朗普上臺執政之后，對亞洲和太平洋的區域形勢演進進行了重新評估和判斷，開始調整奧巴馬政府的亞太政策體系，并適時提出了“印太”戰略。作為特朗普政府的一項新興戰略，“印太”自被官方提出以來就引起了學術界的極大關注。由于“印太”地區覆蓋了從太平洋到印度洋的廣大區域，一些學者將印太戰略稱之為“好萊塢”和“寶萊塢”的聯袂。在這廣袤的區域中，南太平洋因其特殊的地緣位置而受到的關注度不斷上升。在“印太”戰略之下，美國政府也加緊了針對南太地區的布局，包括強化安全合作、擴大文化交流、加大經濟援助以及深化環保合作等。這些政策布局背后，有著深刻的邏輯動因和利益考慮。

一、“印太”戰略的提出與特朗普政府的南太平洋轉向

（一）“印太”戰略的出爐

究其起源和本質而言，“印太”屬于一個標準的地緣政治術語，最早是由德國地緣政治學者卡爾·豪斯霍夫（Karl Ernst Haushofer）于20世紀20年代提出。大約30年后，澳大利亞學者首次公開將這一概念引入到地區安全相關的學術分析中。第二次世界大戰結束以來，為了謀求世界霸主地位，美國不斷在亞太地區布局著墨。進入21世紀后，國際政治多極化深入發展，亞太地區匯集了更多的國家競爭和博弈，在國際舞臺上的熱度有增無減。特別是近幾年來，學術界也逐漸意識到，隨著印度與印度洋重要性的凸顯，需要一個新的區域概念，才能反映這一新的政治現實。[1]特朗普政府上臺執政后，雖然拋棄了奧巴馬政府的“亞太再平衡”戰略，但基本延續了前任在亞太地區的軍事存在和戰略部署，并試圖在此基礎上實現更大突破，“印太”戰略的提出便是最好例證。

2017年，特朗普總統在越南舉行的亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議上，首次概述了他對“自由開放的印太”的構想。關于此構想的目的，特朗普宣稱，一方面，美國將致力于擴大其在該地區的影響力;另一方面，美國永遠不會在印太尋求統治地位。[2]此后，“印太”一語在美國官方文件中的出現頻次快速上升，使得該詞從一個模糊的地理概念逐漸成為美國政府一項重要的國家戰略。為了充實“印太”戰略的力量支撐和政策內容，美國不斷加強其與澳大利亞、日本、韓國等地區盟友之間的聯系，并試圖拉印度“入伙”，以實現構建一個美日澳印四邊同盟體系的戰略構想。2020年2月，特朗普實現了對印度的歷史性訪問，目的之一便是為了加強美國與印度的戰略伙伴關系，以更好實施“印太”戰略。美印不斷加深的雙邊安全和戰略互動，對“印太”構想的落地實施意義非凡。在兩國發表的《美印全面全球戰略伙伴關系的愿景和原則》的聯合聲明中，“印太的戰略融合”被單獨列為一項內容，強調要通過美印日三邊首腦會議、美印外交和國防部長的“2 + 2”部長級會議機制以及美日澳印四邊磋商等機制安排，將美印關系和“印太”戰略持續推向前進。[3]

（二）特朗普政府的南太平洋轉向

無論“印太”戰略的最終走向如何，眼下的事實是，美日澳印等國在該戰略框架下的合作正在得到不斷加強，對區域內的全方位關注也在顯現。在“印太”戰略中，南太平洋因其獨特的地緣位置和資源條件成了美國一個重要的施政方向。隨著該戰略的政策網絡越織越密，南太地區的作用必將會進一步凸顯。近幾年來，尤其是“一帶一路”倡議提出后，中國與南太島國的經濟合作愈發密切，外交關系得以提升，美國、澳大利亞等國則看在眼里，酸在心里，“檸檬精”心理愈發嚴重。為此，美澳等國不斷炒作南太平洋的熱度，極力渲染和兜售“中國威脅論”，企圖把中國“擠出”南太平洋地區。

在特朗普政府的領導下，美國提高了對南太地區的重視程度，將其與太平洋島國的官方接觸增加到了前所未有的水平，包括副總統彭斯2018年11月訪問巴布亞新幾內亞，蓬佩奧則成為有史以來第一位訪問馬紹爾群島和密克羅尼西亞聯邦的美國國務卿，以及退伍軍人事務部長羅伯特·威爾基（Robert Wilkie）出席了密克羅尼西亞總統的就職典禮，等等。對于中國來說，南太平洋區域同樣具有重要的戰略意義，涉及主權安全、經貿合作和環境保護等議題，主要體現為相關國家同中國大陸與中國臺灣的外交承認問題，以及“一帶一路”合作倡議的全球布局等?！坝√睉鹇缘奶岢雠c實施，以及其在南太平洋地區的實現，必然會對中國在該地區的國家利益形成挑戰和沖擊。所以，有必要對此提高重視，并超前部署以妥善應對。

二、“印太”戰略下的美國南太平洋政策內涵

（一）以強化安全合作為主要支點

第一，擴大雙邊安全合作。南太地區地處海上交通要道，也是美國開展武器試驗的重要區域。美國同廣大太平洋島國存有緊密的安全關系，譬如，根據各自分別與美國締結的結盟協定，美國需要負責帕勞、密克羅尼西亞聯邦和馬紹爾群島等國有關的安全和國防事務。2019年8月，蓬佩奧訪問了密克羅尼西亞聯邦，成為首位訪問該國的美國國務卿。在此次訪問中，蓬佩奧強調了美國與密克羅尼西亞數十年的伙伴關系，以及兩國繼續加強安全合作的重要性。美國政府還打算為巴布亞新幾內亞、斐濟和湯加等國提供巨額的軍事資助，以支持這些國家進行軍事訓練、購買設備以及開展其他安全合作。此外，美國每年還向巴布亞新幾內亞、斐濟、湯加和薩摩亞提供總計75萬美元的國際軍事演習和培訓資金，以支持這些國家進行軍事和警察部隊的培訓及能力建設。[4]

第二，增進海上安全合作。為了強化在南太地區的戰略存在，美國不斷加強與太平洋島國的海上合作，并同10個太平洋島國共同達成了大洋洲海上安全倡議（OMSI）。根據該倡議內容，美國海岸警衛隊和美國海軍可以應各國執法人員的請求，對懷疑在其專屬經濟區內的違法船只進行搜查等行為。美國還在不斷擴大與太平洋島國的合作范圍和深度，并計劃與斐濟、巴布亞新幾內亞和所羅門群島等國敲定新的海上合作協議。2019年，美國海岸警衛隊為太平洋島國舉辦了為期數天的旨在打擊非法捕魚行為的培訓課程。此外，美國還通過參加太平洋島國論壇的公海區域監視活動，進一步參與該地區的海上安全維護。

第三，加強聯合執法合作。太平洋島國面臨著許多跨國犯罪活動威脅，包括非法捕魚、金融犯罪、毒品販賣、人口販運、幫派活動和網絡犯罪，等等。僅靠這些島國自身的能力，難以對以上違法行為實現有效打擊。正因為此，加強同美國、澳大利亞的執法合作便成為必須。事實上，澳大利亞、法國、新西蘭和美國已經成立四邊防衛協調小組，以協調該地區的海上安全工作，包括各類聯合行動。美國不斷加強同太平洋島國之間的溝通交流，通過多種機制來增進執法合作，包括為島國改善信息共享、提供調查支持，以及通過培訓幫助島國建立高效的執法能力。此外，澳大利亞還提出倡議，為該區域建立一個新的信息共享網絡中心以精準打擊跨國犯罪行為。

（二）以擴大經貿往來為重要方向

第一，加強漁業合作。漁業是太平洋島國的經濟命脈，也是美國與太平洋島國經濟合作的基石。2016年12月，美國與16個太平洋島國締約方共同通過了對1987年《漁業條約》的修正案。更新后的條約為美國同廣大島國之間的漁業合作拓展了更大空間，根據該條約，美國將需要為島國的商業捕魚活動提供數千萬美元的經濟援助，以支持可持續的漁業經濟發展，更便于美國憑借技術和交通等優勢獲取更多的經濟利益。

第二，深化旅游協作。旅游業是太平洋島國的主要經濟驅動力之一，為島國民眾創造了大量的就業機會和財富收入。為了更好地支持這一至關重要的行業發展，美國更新了一項由其國務院教育和文化事務局與東西方中心合作發起的太平洋島國旅游交流計劃，該計劃的目標是通過增加島國內部的私營企業、公共部門以及民間社會組織的人力資源建設，來振興這些國家的旅游經濟發展。

第三，參與基礎設施建設。在海外推進基礎設施建設合作是中國的強項，在南太地區也不例外。因而，美國在該地區的基建投資必然充斥著與中國競爭的色彩。美國聲稱其對南太地區的投資是以促進國家主權、區域合作和互相信任為目標，卻不斷對中國的正當投資行為進行抹黑，煞有其事地提醒“印太”地區的國家在吸引外資支持時，必須優先考慮所謂的透明度、廉潔度和責任等因素。為了進一步加大對太平洋島國的投資力度，美國還宣布加入太平洋區域基礎設施基金（PRIF），初期捐款金額為200萬美元，用于支持有關基礎設施投資規劃和技術研究等。

（三）合作應對氣候變化和環境保護

第一，合作應對物種入侵。太平洋島國的生態系統普遍脆弱，長期保持著較為單一的物種體系，外來物種的入侵使多數島國的生態系統承壓巨大。物種入侵對島國的經濟建設、環境發展等影響惡劣，進而很可能會威脅到美國的地區利益。認識到這一點，美國加強了同太平洋島國的環保合作。譬如，美國宣布了數百萬美元的捐款，用于支持島國的自然資源保護計劃，以保護珊瑚礁等對海洋生態具有關鍵作用的物種，并打擊各類危害島國生態穩定的入侵物種。

第二，幫助島國從事科學研究。美國和南太島國之間就漁業發展和環境保護等議題開展了廣泛合作，以美國地質勘探局（USGS）為例，2017財年，USGS為密克羅尼西亞和帕勞等國的淡水入侵物種風險分析提供了技術支持。在紐埃、斐濟和所羅門群島，包括USGS在內的國際團隊深入調查本地和侵入性的爬行動物、兩棲動物以及哺乳動物等各類物種，并為東道國政府編制綜合報告以更好應對物種入侵。除入侵物種外，USGS還對影響太平洋島國生態穩定的諸多因素進行了科學研究，包括水資源管理、紅樹林復原、瀕危物種保護、近海礦物勘探和海平面上升研究等。

第三，合作應對海洋酸化。海洋生態系統是構成太平洋島國旅游業、漁業和糧食安全的基礎。由于人類活動的加劇，二氧化碳等的排放量不斷上升，其所導致的海洋酸化等現象對海洋生態系統構成了嚴重威脅。為了增進對這一現象的了解，美國于2016年宣布了海洋酸化監測和減緩（OAMM）計劃。該計劃致力于提高太平洋島國的科研能力，以監測海洋酸化并評估海草恢復對當地海洋化學的影響。通過此舉，美國全球海洋酸化觀測網絡的覆蓋范圍得以擴大，實現了豐厚的科研獲益。自該計劃提出以來，美國已幫助太平洋島國培訓了數十位科學家，并為多個島國制定了具有針對性的監測計劃。

三、“印太”戰略下美國南太平洋政策的邏輯動因

（一）地區格局形勢的發展演化

正如英國著名地緣政治學家杰弗里·帕克（Geoffrey Parker）所言，“政治地圖似乎賦予了地緣政治世界某種恒久的外表，而實際上，它處于極大的變動之中。”[5]二戰結束后，國際政治格局得以深刻調整，美蘇爭霸的態勢迅速形成。彼時，由于地理上的臨近，南太地區常被視為是以美國為首的西方陣營的勢力范圍，南太平洋甚至常被描述為美國的“內湖”。進入到20世紀60年代，去殖民化和民族獨立運動席卷南太平洋地區，許多被托管的島嶼逐漸成為主權獨立的國家，并開始在國際政治舞臺上扮演起獨特的作用?！袄鋺稹苯Y束后，國際政治格局繼續發展演化，新興國家群體性崛起，一些傳統視角中不太起眼的區域也逐漸“熱起來”，南太平洋地區即是如此。尤其是近年來，全球化進程深入發展，世界經濟卻提振乏力。中國擔負起大國責任，提出了以互利共贏為目標的“一帶一路”倡議，為地緣和全球經濟的發展注入了強大動力。中國的全球和區域影響力持續上升，深刻改變著傳統由美國主導的地緣政治格局，引發了美國等西方國家的強烈不安。

為了應對中國崛起的影響，美國推出了“印太”戰略，并聯合其盟友推進落實，以實現遏制中國對地緣政治格局日益增長的塑造力之目的。在莫道克大學亞洲研究中心的研究員杰弗里·威爾遜（Jeffrey D. Wilson）看來，“印太”是一項以安全為重點的區域項目，反映了其支持者組成美日澳印四方集團的意愿，以抵制中國日益增長的海上力量。這也預示著，“印太”概念的安全區域與亞太地區的概念完全不同，后者的區域主義主要由經濟一體化與合作所驅動。因此，“印太”概念的提出標志著亞洲的國際政治進入到一個更具爭議的時期，在該時期，區域合作的功能性目的正在從經濟轉向為以安全為重點的議程。[6]英國諾丁漢大學的喬納森·沙利文教授（Jonathan Sullivan）也認為，中國的外交、援助、經濟互動和軟實力，增加了該國在南太平洋地區的影響力。可以說，中國的影響力已經接近作為傳統利益相關者的澳大利亞和新西蘭的影響力。[7]

（二）美國戰略偏好的調整變動

特朗普上臺之后，奉行“美國優先”的價值原則，強調盟友以及戰略伙伴作用的發揮，對其全球戰略進行了重新評估和部署，并適時推出了“印太”戰略。從概念本身就能看出，“印太”戰略的出臺與印度的崛起關聯重大。在基辛格看來，“冷戰的大部分年代里，印度在美國的亞洲政策中只不過扮演了一個局外人的角色?！盵8]然而，這一情況正在隨著中國和印度等新興國家的崛起發生變化。美國時任國防部長馬蒂斯（James Norman Mattis）曾多次強調，美印兩國的伙伴關系對印太地區的穩定至關重要。[9]在特朗普政府提出的“印太”戰略中，美國分別同日本、澳大利亞、韓國等國的雙邊同盟關系以及同印度的伙伴關系都是關鍵支點和主要依靠。許多學者都注意到，南太平洋地區在美國戰略中的地位上升，被視為第二島鏈上的關鍵一環。[10]早在奧巴馬時期，自其提出“重返亞太”戰略以來，南太地區成為美國戰略調整的重要地區，其不斷加大對該地區事務的參與力度，以保持在該地區的影響力，服務其國家大戰略。[11]

為了填充“印太”戰略的具體內容，特朗普政府更加重視在南太平洋地區的戰略布局。為此，特朗普政府致力于加強同南太島國在安全、經濟、環境等領域內的全面合作。擴大與相關國家之間的安全合作，強化美國在“印太”地區的軍事存在，是特朗普政府提出“印太”戰略的重要考量。長期以來，美國都將南太地區視作自己的勢力范圍，“印太”戰略提出后，更將其納入到該戰略的重要組成部分，致力于同太平洋島國的安全合作。美國在南太地區的軍事存在源遠流長，這為其在該地區進一步推進軍事戰略打下了較好基礎。南太平洋地區擁有豐富的海洋資源和旅游資源，但囿于經濟實力、交通條件等的限制，這些資源并未得到很好的開發利用。在“印太”戰略框架下，美國不斷增進與太平洋島國的經濟合作，以實現較好的經濟獲利。僅在2017財年，美國政府就通過十多個部門和機構共投入了超過3.5億美元，用于對太平洋島國的投資和援助，獲利豐厚。應對氣候變化是當前南太地區面臨的迫切任務之一。在全球變暖面前，南太平洋島國需要承擔的責任微乎其微，但其所遭受的后果卻極其危急。美國認識到太平洋島國對藍色太平洋地區生態的重要性，與太平洋群島合作開展了一系列活動，以確保對太平洋的自然資源進行可持續管理。

總的來說，隨著南太地區不斷被歐美國家“炒熱”，以美國為首的西方國家開始高調參與南太事務。在特朗普政府推出“印太”戰略之后，美國與太平洋島國之間的合作不斷深化，涵蓋了區域安全、經濟增長、環境保護等諸多領域，有意同中國展開地緣政治優勢的競爭。再觀中國，改革開放40余年來，尤其是“21世紀海上絲綢之路”倡議提出后，中國的海外利益不斷延伸，這其中就包括同南太平洋地區的安全交流與互利合作。應該清醒地認識到，美國的“印太”戰略必然會對中國在南太地區的利益形成一定沖擊。因而，妥善處理中美兩國在南太地區的競爭，促進多方的合作共贏才是需要共同努力的正確方向。

參考文獻：

[1]林民旺.“印太”的建構與亞洲地緣政治的張力[J].外交評論（外交學院學報），2018，35（1）：16-35.

[2]Michael R. Pompeo.Americas Indo-Pacific Economic Vision[EB/OL].July 30， 2018.Https：//Www.State.Gov/Remarks-on-Americas-Indo-Pacific-Economic-Vision/.

[3]Joint Statement： Vision and Principles for the United States-India Comprehensive Global Strategic Partnership[EB/OL].February 25，2020.https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/joint-statement-vision-principles-united-states-india-comprehensive-global-strategic-partnership/.

[4]U.S. Engagement in the Pacific[EB/OL].https：//www.state.gov/u-s-engagement-in-the-pacific/.

[5] （英）杰弗里·帕克.地緣政治學：過去、現在和未來[M].劉從德譯.北京：新華出版社，2003：110.

[6]Jeffrey D. Wilson. Rescaling to the Indo-Pacific： From Economic to Security-Driven Regionalism in Asia[J]. East Asia，2018，35（2）.

[7]Jonathan Sullivan，Bettina Renz. Representing China in the South Pacific. East Asia[J]，2012，29（4）.

[8]（美）亨利·基辛格.美國的全球戰略[M].胡利平等譯.海南：海南出版社，2009：131.

[9]Remarks by Secretary Mattis at Plenary Session of the 2018 Shangri-La Dialogue[EB/OL].June 2， 2018.https：//www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/1538599/remarks-by-secretary-mattis-at-plenary-session-of-the-2018-shangri-la-dialogue/.

[10] 劉卿.澳大利亞強化南太政策：措施、動因及制約因素[J].國際問題研究，2019（4）：64-81+138.

[11]梁甲瑞，高文勝.中美南太平洋地區的博弈態勢、動因及手段[J].太平洋學報，2017，25（6）：17-32.

責任編輯：楊偉民