試論G20多邊外交實踐的歷史、挑戰與中國應對之策

[摘要]自成立以來，G20一直是各成員國開展多邊外交的重要平臺，各國通過平等對話與協商共同應對國際社會的熱點議題。通過采用理論研究法及文獻搜集法，可發現G20曾歷經團結合作處理危機的“蜜月期”，但近幾屆峰會以來，“反對保護主義”的原則卻在領導人宣言中消失了，最大原因在于美國國內孤立主義勢力不斷抬頭。但無論從代表性還是合法性來說，G20都有其他非正式集團無法企及的優勢，這一機制將會為國際體系的穩定發揮關鍵性作用。當下，最重要的是積極管控主要國家間的分歧，并維護正常的國際秩序，讓G20重回多邊外交的軌道，如此才能使世界政治的發展不至于偏離方向。

[關鍵詞]多邊外交;多邊主義;G20;保護主義;逆全球化

[中圖分類號]D820? ? ? [文獻標識碼]A? [文章編號]1009—0274（2020）03—0053—06

[作者簡介]陳樹鑫，男，上海國際問題研究院研究生，研究方向：全球發展治理。

1998年亞洲金融危機爆發后，牢牢掌握布雷頓森林體系的西方國家意識到將新興經濟體囊括進一個新的對話機制的必要性，以此降低世界經濟的脆弱性。在經歷三十三國集團、二十二國集團等形式后，經由七國集團財長1提議，二十國集團財長和央行行長會議誕生，簡稱G20。也即，G20是在多邊主義思想的指導下成立的，通過此非正式平臺，具有系統重要性的國家能夠開展靈活的協商。一方面，G20對于原有的大多以正式制度為基礎的合作機制是一個有力的補充;另一方面，G20既包含了發達國家，又包含了發展中國家，不僅在經濟上擁有顯而易見的影響力，在政治上同樣具備了更大的代表性。2008年，在面臨金融危機時，G20從部長級會議升級為領導人峰會，隨后不久又被確定為國際經濟合作的主要論壇，地位獲得顯著提升。本文試圖以多邊外交和多邊主義為理論基礎，闡述G20多邊外交實踐的兩個不同階段——平穩期和波折期，分析其在當下推進多邊外交進程中所遭遇的挑戰，進而提出針對性的中國應對之策，并借此展望這一機制的多邊外交道路前景。

一、G20多邊外交實踐的理論基礎

開展多邊外交活動的重要場所是國際組織和國際會議，它們對于一國參與世界政治事務具有重要意義。作為一個非正式的國際組織與機制，G20所發揮的作用正愈發受到矚目。在“多邊外交”的定義上，阿蘭·詹姆斯（Alan James）認為，在國際組織或國際會議的發展框架下，有三個以上的不同國家共同進行互動的行為就是多邊外交。[1]中國學者魯毅則認為，“多邊外交就是為了解決共同關注之問題，找到共同利益之契合，國際社會中的多個國家之間所采用的解決之方法。”[2]這兩種定義均強調了多個國家之間的互動，但前者更關注互動發生的地方，后者更關注互動之后的合作，即著重突出共同解決問題。與多邊外交相對應的是雙邊外交，這種外交關系存在于兩個國家之間。在當今國際社會，多邊外交的對象并不以社會制度、經濟發展水平等因素劃線，需要的是協作互動并照顧到大多數國家的利益。

若上升為指導國家對外政策的思想和理論，多邊外交則是多邊主義，與之相伴而生的概念包括“單邊主義”“孤立主義”等。1977年，羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈出版了著名的《權力與相互依賴》一書，這標志著多邊主義研究的全面興起。1993年，約翰·魯杰（John Ruggie）對多邊主義給出了自己的理解——多邊主義是一種在廣義的行動原則基礎上協調三個或者更多國家之間關系制度形式，這些原則是規定合適的行動的，它們并不考慮在任何特定事件下各方特殊的利益或者戰略緊急情況。[3]這是迄今學界對多邊主義較為權威的定義，主要強調國家的作用。而隨著全球化的不斷推進，全球公民社會的繁榮達到了前所未有的高度，它們要求參與到國際事務當中來。1997年，加拿大學者羅伯特·考克斯（Robert Cox）在批判“舊多邊主義”的基礎上，提出了“新多邊主義”，認為未來世界的形態將取決于政府與公民社會中的哪一方更有優勢，公民社會將會具有更大的代表權和影響力。[4]這是多邊主義正朝著更包容、更平等、更公開、更公正方向邁進的寫照。

對于各國來說，多邊外交與多邊主義并不是陌生名詞。第二次世界大戰后，聯合國的建立真正確立起多邊外交、多邊主義在國際關系領域中的地位，冷戰后十年多邊外交活動獲得大規模發展，[5]全球化潮流使國與國之間的聯系更加緊密。具體到G20，它作為新興的多邊外交平臺，脫胎于七/八國集團的經驗與倡議，但卻享有更強的合法性，就這點而言，可謂是“青出于藍而勝于藍”。因此，G20理應為多邊外交的向前之路出謀劃策。

二、G20多邊外交實踐的歷史

G20誕生于20世紀的最后時刻，其目的在于通過集中有重要影響的發達國家和發展中國家（原8國集團及其他12個重要經濟體）的力量，共同應對彼時的亞洲金融風暴。成員國之間就國際經濟、貨幣政策所舉行的非正式對話，不僅是為了解除近在眼前的危機，也是為今后可能再度出現的復雜局勢做準備，以維護國際金融和貨幣體系的穩定。在那之前，西方國家完全占據著國際金融貨幣體系的話語權，多數發展中國家很難在這個體系中發出聲音，發達國家與發展中國家就像走在兩條平行線上。2006年，加拿大前總理保羅·馬丁（Paul Martin）于德國德拉斯堡發表了名為“轉型中的多邊主義：2006年夏季對話”的演講，在談及二十國集團起源時，他強調這個機構能在處理影響全球經濟的議題時在全球范圍內達成共識，這是為世界所需要的。[6]因而，這一機制的出現富有創新意義，給予了兩大群體歷史性的多邊合作機遇，以尋求國際社會更美好的未來。

（一）G20多邊外交實踐的平穩期

自2008年升級為領導人峰會后，由于被認為代表了世界政治發展的方向，級別更高的G20越來越成為各國開展多邊外交的舉足輕重的場所。20世紀90年代以來，全球化快速擴張，G20亦身處這種潮流之中。20個具有系統重要性的經濟體的GDP總量占全球的85%以上，它們共享一個新機制，也有能力改變世界。很多非成員國希望加入其中而不得，這使得G20成員國擁有了某種意義上的自豪感與責任感，從而利用該機制開展卓有成效的多邊外交。那么，自升級為領導人峰會后，G20在多邊外交的道路上走得有多遠？

2007年，“次貸”危機在美國爆發，隨后蔓延開來。金融市場劇烈波動，經濟遭遇嚴重挫折，原本一國的危機快速演變為全球性的動蕩。為應對這場危機，西方國家不得不倚重于經濟活力更強的新興經濟體，以中國為代表的新興國家群體得以獲得更大發言權，G20亦取代原有的G8成為全球經濟治理的主要平臺。這背后的原因在于，主要大國之間、發達國家與新興經濟體之間力量的消長變化導致治理權力發生轉移，在全球化背景下需要對權力和責任進行再平衡，[7]多邊外交特別是深化發達國家與發展中國家之間的聯系成為的現實選擇，任何國家均無法在危機中獨善其身。

在華盛頓舉辦的首屆G20領導人峰會上，二十國發表聯合宣言，聲明“在金融不穩定時期反對保護主義至關重要”，“反對抬高投資或貨物及服務貿易新壁壘，反對設置出口新限定或實施有違世界貿易組織規定的措施來刺激出口”。1時任美國總統小布什亦多次強調“自由開放的經濟”的重要性，各國在危機之下采取了一致步調，多邊機制的效用得到顯現。從2008年開始，G20此前較為松散的狀況結束了，在協調各國政策、應對金融危機方面漸次發揮實質性作用。在隨后兩屆峰會上，G20延續了協力應對金融危機的做法，尤其是匹茲堡峰會決定2011年后G20峰會要成為年度、制度化的討論全球經濟議題的論壇。[8]多邊外交精神得到擁護。

在2010年的G20多倫多峰會宣言中，明確強調反對貿易保護主義，促進貿易投資，并指出G20成員國讓市場保持貿易和投資機會的開放是正確的選擇。在2011年兩次峰會的首腦宣言中，同樣表明了抵制貿易保護主義、加強多邊貿易體制的立場。2009年10月，希臘債務危機拉開了歐元危機的序幕，它嚴重挑戰了歐元區的整體穩定性。在戛納峰會上，各國高度關注這場新的危機，并確認合作共同應對之。在2012年的洛斯卡沃斯峰會上，各國依舊堅定地致力于開放貿易和投資，擴大市場并抵抗一切形式的保護主義，認為這是全球經濟持續復蘇，就業和發展的必要條件。2直到此時，G20峰會的多邊主義氛圍仍然十分濃厚，最大的緣故便是兩次危機將世界各國牢牢地捆綁在一起，利益攸關使得關于多邊外交的共識相對容易達成。

（二）G20多邊外交實踐的波折期

按時間表來看，直到2017年G20漢堡峰會，“反對保護主義”都被明白無誤地寫入到領導人宣言中。但在這之前的幾年間，世界政治的幾個大事件使得G20的多邊外交氛圍已發生悄然轉變。2013年，敘利亞危機愈演愈烈，以美國為首的9個G20成員國支持對敘利亞動武，但遭到俄羅斯的強烈反對。在G20圣彼得堡峰會宣言中，各國也并未就此問題達成一致。美俄之間圍繞敘利亞問題的明里暗里的斗爭，到今天也未畫上句號。2014年，烏克蘭爆發沖突，在俄羅斯政府的介入下，克里米亞經過公投“脫烏入俄”;同年11月舉行的G20布里斯班峰會由此變成了美歐對俄羅斯的聲討會，普京提前回國。[9]敘利亞與克里米亞地區皆為俄羅斯關鍵的戰略要地，不能放棄;以美國為首的西方國家見此情勢而聯合起來，對俄施壓。總的來說，美俄越來越傾向于用自己的方式解決問題。

2016年6月，英國全民公投決定“脫歐”。進入新千年以來，英國退出歐盟的離心力越來越大。表面上，這是因為經濟問題及對歐盟的難民分配不滿，但實際上，作為島國的英國向來有著對歐洲大陸深刻的不信任感，如今這股孤立主義思潮借助困境卷土重來。[10]雖歷經多番不順，英國還是在今年年初順利與歐盟“分手”。類似事件還有法國黃馬甲事件、意大利奉行民粹主義的新政府執政等，這些都讓人們不僅對歐洲的未來產生疑問，也擔心本位主義思潮的崛起阻礙多邊外交之路，將世界拖入愈發割裂的泥潭。

比起歐洲諸國，特朗普上臺后，美國的單邊主義傾向更加顯露無遺，也產生了更廣泛的影響。在政治領域，美國政府接連退出氣候變化《巴黎協定》、教科文組織、伊核協議、《中導條約》等;在經濟領域，美國不斷挑起與多國的貿易戰，動作最大的當屬中美貿易戰，此舉意在遏制中國實力的快速增長。特朗普政府關心的是“實用主義”，只要能獲得對美國更有利的境地，便不惜采用一切手段。受此“激勵”，世界范圍內的貿易保護思潮風起云涌，也加速了既有多邊貿易機制的失效。[11]在此背景下，無論是在2018年的布宜諾斯艾利斯還是在2019年的大阪，雖呼聲很高，G20領導人宣言仍刪除了有關“反對貿易保護主義”的常規表述。就當今而言，各國多邊外交活動的開展確實面臨著諸多不利情勢，G20不可避免地成為這種局面的一面鏡子。

由于G20通過多邊框架發出共同信號變得越來越困難，各國首腦轉而利用一年一度的峰會更多地推進雙邊會談。[12]最引人注目的當屬中美領導人會晤。在2018年G20峰會舉辦期間，中美舉行會談，雙方就兩國關系發展、經貿問題等達成了一些共識。去年6月，中美元首在大阪的會晤時間長達80分鐘，美國不再對剩余3000多億美元中國輸美商品征收新關稅，雙方重啟經貿談判。到了12月13日，兩國才就第一階段經貿協議文本達成一致。此外，中國也與俄、韓、德等國展開了雙邊會談。在大阪峰會期間，東道主日本亦安排了與中、美、俄等的多場雙邊會談，美俄領導人就伊朗、烏克蘭、軍控和一系列其他議題舉行了非正式會晤。雙邊外交的風頭似乎蓋過了多邊外交。

誠然，部分問題僅存在于兩個國家之間，雙方直接協商是常規做法。但對于一些關涉多國且利益糾葛不清的問題如貿易等，需通過多邊外交渠道加以溝通，此時的“各國達成一致”就成了攔路虎，當前的逆全球化浪潮正進一步造成全球治理的停滯不前。

三、G20多邊外交實踐的挑戰

眾所周知，多邊外交存在于國與國之間聯結的多個層面，G20作為一種主要國家之間的協調機制，其初衷在于凝聚共識，補充原有的機制化組織所無法完成的功能，這對國際社會而言茲事體大。事實上，全球治理領域的非正式集團并不少，從G7/8到G8+5，既有“金磚國家”峰會，也有印度、巴西、南非三國組成的IBSA論壇，它們在不同發展水平國家的治理、地區治理乃至跨區域治理等層面發揮著不同作用，但唯有G20具備了全球性的影響力，也擁有著最高的認可度，從而有能力為維護國際體系的穩定貢獻實質性力量。[13]當下，G20在多邊外交中遭遇的波折期尚未渡過，除了各國之間日益增長的不信任情緒，還有更多不穩定因素日漸發酵。因此，國際社會需仔細審視G20在多邊外交功能的發揮過程中的所面臨的挑戰。

首先，近在眼前的挑戰是如何妥善協調中美關系，防止兩個大國間逐漸加碼的對抗損害G20多邊外交功能的發揮。盡管G20是一種新的非正式機制，但大國主導的基本特征并沒有發生顯著變化，[14]中美的態度極大地左右著機制的走向。自中美貿易戰以來，“新冷戰”的論調見諸報端，與之同時升溫的是各國對未來中美關系的擔憂。中國曾在多個場合明確表示將“堅定不移地支持多邊主義”，但在美國已經把中國明確定義為“戰略競爭對手”的情況下，雙方關系再想回到過去“水乳交融”的階段已不現實。[15]隨著5月15日美國商務部對中國華為公司禁令的升級，兩國覆蓋經濟、科技等各領域的“脫鉤論”甚囂塵上。再看時下，新冠疫情在全球快速擴散，即便G20成員國于3月26日舉行特別峰會，發表聲明承諾建立統一戰線應對疫情，但并不妨礙應對疫情不力的美國對華愈演愈烈的不實輿論攻勢。部分西方國家更是緊隨美國之后，持續炒作對華不友好聲音，中西方之間的“纏斗”尚未完全解開。倘若中美關系被蓄意破壞，中西方關系被誤導，被激起的洶涌民情將推動更多對立情緒的出現。本來中美在G20中已有意見不合之苗頭，如今意識形態的分歧已被放大，這種擴大的“不合作”情形將威脅G20效用的施展。一次危機可以帶來一個大有作為的合作機制，也同樣可以在另一時刻大大減弱其生命力，特朗普政府的不斷“退群”之舉已有先例。

其次，G20內部陣營依舊涇渭分明，發達國家與發展中國家之間的合作動力不足。G20陣營可劃分為G7、金磚國家及其他重要經濟體，盡管以G7為代表的西方國家在2008年金融危機中主動號召并攜手發展中國家共渡難關，但并不愿意在實力對比發生明顯變化的國際形勢面前讓出世界政治經濟的主導權，權力結構轉換尤為緩慢。而今，金磚國家實力日增，中國綜合國力快速上升，俄羅斯坐擁強大的軍事實力，擁有人口優勢的印度亦具備了相當的發展潛能，先行者與后來者的原生性矛盾注定需要漫長的時間去消解。2016年，俄羅斯總統新聞秘書佩斯科夫會表示，“G20……能更好地體現影響世界經濟與其他進程的國家立場。這種模式更加完整，更加合適。”[16]俄羅斯顯然明白G20對其而言更加有實質性意義。兩大陣營之間的信任與合作基礎遠遠難言穩固。

最后，G20的成員組成沒有反映最貧窮國家的利益，多邊外交結構不甚合理。G20機制的存在可以實現發展中國家的利益，而不同發展中國家的發展程度千差萬別，既有像中國這樣通過改革開放收獲矚目成就的國家，也有許多至今仍深陷貧困陷阱的地區。后者很難在國際舞臺上有所代表和作為，從而在國際發展進程中更加被邊緣化，南北差距甚至“南南”差距越來越大。世界銀行前行長金墉于2013年在喬治敦大學發表演說，呼吁各國采取行動，爭取到2030年基本消除極端貧困。其中，關鍵之處即是要實現撒哈拉以南非洲地區的持續高增長。[17]在G20的改革議程中，不乏將該地區重要國家如尼日利亞的呼聲納入，從根本上來說，這也是在改革國際體系中不公正、不合理、不民主的部分。縱然在歷屆G20峰會中，有關非洲發展的議題頻頻被討論，各國對非洲的關注似乎沒有失落。然而，主體性的缺乏必然會帶來重視程度的不足，1/20的成員占比難以匹配非洲所需要的發展資源。

三、G20多邊外交實踐困境的對策分析

作為一種非正式協商機制，相比于發展程度更高更一致的G7/8，G20成員組成更加復雜，還有很大的提升空間;相比于其他許多正式的國際組織，G20走的是靈活協商的道路，缺乏強制性。對于這樣一個存在諸多待完善之處的機制來說，面臨挑戰是很正常的，作為中國來說，重要的是以我為主，積極謀求應對之策。畢竟G20對于中國參與全球治理具有非同尋常的意義。完善G20多邊外交結構以服務于國內及世界發展大局，需考慮以下幾個方面。

首先，在當今世界多極化趨勢明了的情況下，中國需保持理性克制與充足底氣，堅定支持G20走多邊主義道路。特朗普政府奉行“美國優先”原則，正為大選而焦慮，其持續多月的輿論戰已引起中國的強烈反彈。表面上，美國的政策走向存在很大的不確定性，但正如美國前副國務卿佐利克所說——美國并無發動“新冷戰”的能力，西方國家不會一味跟隨美國與中國為敵，其號召力今非昔比。[18]在此情況下，中國最重要的是保持克制與冷靜，審時度勢，通過堅定支持多邊主義維護自身權益和世界共同利益。作為中國參與全球治理舉足輕重的場所，G20還能繼續發光發熱，其他成員同樣需要此平臺開展卓有成效的多邊外交。如今，在對華問題上，美國基本都把手里的牌打出來了，包圍圈已經形成，且無回頭之意。作為中國來講，第一是要搞好內部建設，一心一意壯大實力，其次是保住目前手頭所擁有的那部分技術優勢，政府民間一條心，支持產業發展與創新，贏得未來。盡管中國一己之力決定不了G20的前景，但只有在這個基礎之上，才有實力去團結希望走多邊道路的大多數國家，才有影響力去鞏固G20的根基，也才有底氣去推進G20的議程落實。

第二，金磚國家組織是中國需牢牢把握住的一張牌。發達國家與發展中國家之間的斗爭由來已久，主觀意愿是一回事，客觀情況又是一回事。在2010年G20首爾峰會上，各成員國就國際貨幣基金組織的份額改革達成一致意見，歐洲將6%的投票權轉移至新興經濟體，中國由此躍升為IMF第三大出資國，但此方案正式生效卻多耗費了5年多，足見其過程之艱難。毫無疑問，未來國際組織的權勢轉移亦需體現各國實力的真實變化。假如這一進程停滯不前，轉而利用金磚國家組織就是更為現實的選擇。2014年《金磚國家領導人第六次會晤福塔萊薩宣言》指出，“基于以往國際力量格局形成的全球治理架構逐漸失去其合法性與有效性，導致過渡性、臨時性安排日益盛行，嚴重侵蝕多邊主義。我們相信，金磚國家是對現行機制進行漸進式變革的重要力量，有助于實現更具代表性和更公平的全球治理、促進更具包容性的全球增長，建設和平、穩定、繁榮的世界。”1通過五國之間的優勢互補，以集體身份協調一致，金磚集團“方能有足夠的力量來推動國際秩序朝著更加公正合理的方向發展”，[19]以此倒逼全球性機制的改革，助力G20多邊外交結構的調整，中國無疑將在這其間發揮關鍵作用。

最后，中國應積極支持在G20中增加貧窮國家的代表席位。準確來說，增強貧窮國家話語權需要國際社會共同推進，而非中國一家說了算。目前看來，這一問題的緊迫程度遠不如前兩者，因為存在一個悖論——如今各國的現實主義傾向越來越明顯，沒有代表權的貧窮國家又如何能在G20中為自己發聲呢？中國是從貧窮國家的路上走過來的，對于非洲許多國家的境遇感同身受。自2013年提出以來，“一帶一路”倡議為非洲各國社會經濟發展做出了應有的貢獻，第三世界國家向來是我國在國際上重要的合作伙伴。因此，盡管具體實施路徑有賴各國共同設計，但中國可主動在各種國際場合為貧窮國家發聲，支持它們在G20多邊外交結構中擁有更多的代表權，這將有助于提升G20多邊外交活動的深度與廣度，也更加呼應我國“人類命運共同體”的構想。

對于G20在多邊外交實踐中所遭遇的挑戰，部分近在眼前，部分需要長期規劃。此次新冠疫情使全球經濟面臨著比2008年金融危機嚴重得多的境況，假若G20主要經濟體特別是主導國家無法發揮領導力，加強全球協調，從而應對更廣泛的威脅，世界經濟及其他領域將陷于危險境地。[20]但從另一方面來看，當下G20的重要性是獨一無二的，非其他非正式集團可替代，金磚國家集團的力量暫無法在全球范圍內投射，G7亦面臨著自1977年以來最大的分裂危機。[21]相比之下，G20則更有效率、影響更廣。因此，就未來而言，G20機制仍將在國際性危機中扮演突出角色，并在此過程中漸進地轉變為長效治理機制，在波折中串聯起各國的合作，從而獲取世界范圍內的可持續發展。

自多邊主義退潮以來，中國始終與大多數國家站在一起，維護多邊主義。面對當前的經濟亂局，中國作為一個經濟增長仍較快、愿意擔負責任的大國，將會為疫情后世界秩序的變革乃至未來國際經濟的重新良好運轉帶來樂觀預期。唯有通過壯大自身實力以維護合作根基、暢通重要國家集團間合作渠道并重視弱國的利益，才能增強各國對G20的信心與期待。世界多極化趨勢是注定的，而G20又是世界多極化在全球經濟治理問題上的體現，[22]各國如何在這三個層面運籌帷幄將極大地決定G20的命運。

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責任編輯：楊偉民

1 七/八國集團起源于20世紀70年代第一次石油危機期間，西方國家為加強經濟協調而成立之。俄羅斯在1998年的伯明翰峰會上正式成為八國集團一員，但由于其在經濟上實力較弱，常被排除在財政部長會議之外。

1 參見2008年G20峰會《華盛頓宣言》。

2 參見2012年G20峰會《洛斯卡沃斯宣言》。

1 參見《金磚國家領導人第六次會晤福塔萊薩宣言》第5點。