多中心治理視角下的當代新鄉賢治理

范辰晨

摘要：面對鄉村治理困境，以浙江省德清縣為代表的一些地方創新發展出一種當代新鄉賢治理模式。通過多中心治理理論進行深入分析可以得出，其興起邏輯是鄉村治理制度變遷中地方政府、新鄉賢與村民三方理性的策略選擇;當前的新鄉賢治理以鄉賢參事會為組織載體，將鄉村非正式制度與正式制度有機結合，發展出包含制度創新供給、信任激勵建構、交互監督機制的一套運行機制，搭建了政府與社會良性互動的平臺，促進了鄉村有效治理。

關鍵詞：當代新鄉賢治理;興起邏輯;運行機制;多中心治理

鄉村是我國基層治理的重要場域，其治理成效對實現我國國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。工業化和城鎮化的不斷推進，導致村落空心化越發嚴重，農村發展缺乏資金、技術、人才，如何實現鄉村社會有效治理成為現實難題。近年來，新鄉賢治理在各地興起，在浙江德清，鄉賢參事會與政府和村委會、村民一起，形成了鄉村治理的多元主體，取得了一定的治理成效。為進一步探尋其興起與運作的背后邏輯，本文采用多中心治理理論視角，以浙江省德清縣鄉賢參事會為案例進行分析。

一、當代新鄉賢治理的興起邏輯

作為鄉村治理的主體，基層政府、新鄉賢和村民符合多中心治理理論的基本人性假設，即既是能夠計算成本收益的理性人，又是受社群的非正式規范約束的社會人。新鄉賢治理正是他們依據自己所面臨的條件和對成本收益的分析而選擇的行動策略。

（一）克服基層農村政府失靈的策略選擇

農村稅費改革后的“鄉政村治”下，基層政府與村民脫節，變成了“懸浮型政權”;村委會也普遍陷入“過度行政化”，與村民矛盾重重。如此，現有農村治理制度運行的交易費用上升：一方面，基層政府公信力與威信逐漸弱化，完成各種上級布置的項目任務而進行計劃、協調以及監督的比較成本提高;另一方面，農村基層組織與村民的溝通不暢，獲取信息的成本較高，有些官員或村委會成員追求權力地位和預算撥款的機會主義行為，還會損害信息的真實性，使得政府作出錯誤的政策，引起基層群眾的不滿。

德清縣鄉賢參事會建設正是基層公共治理體系面對這些挑戰性難題而做出的選擇。2014年德清縣作為浙江省城鄉體制改革試點縣，圍繞農業適度規模經營、農村居民人均純收入等八大方面提出了改革目標。與緊迫繁重的改革任務相對應的，是功能與威信力都大大弱化的現村兩委。此時，東衡村2011年成立的新農村建設推進委員會，讓縣政府看到了當代新鄉賢的社會力量。由此，縣政府經過考察開始大力推行建設鄉賢參事會，以吸收新鄉賢群體的豐富資源進行鄉村治理。

（二）新鄉賢實現個人價值的策略選擇

當代新鄉賢群體主要是政治、經濟、文化等各領域的精英，他們在滿足了基本的生存需求之后，更加關注精神訴求的滿足;受地緣與血緣等傳統儒家文化的影響，造福鄉里、光宗耀祖是他們普遍的愿望。鄉村擁有相對于城市而言更加充裕的特色資源和發展空間，是他們發揮自身社會價值的最佳場域。浙江德清的農村新鄉賢，不僅熱心公益事業、積極捐資助學、主動扶貧濟困，還出資設立民間獎項，通過獎勵好人善行，引領農村社會新風尚。

鄉村非正式制度和社會網絡的多重功能，也為新鄉賢治理提供了便利。諾思提出，制度“包括規章、法律這類正式規則和習慣、行為準則、倫理規范這類非正式規則。”在鄉村熟人社會，人們在長期的共同交往中形成了由傳統道德、家族網絡、人情信用等要素構成的一系列非正式制度，至今仍起著重要作用。因此，新鄉賢可以從鄉村的文化網絡中汲取“合法性權威”，將鄉村社會所固有的許多非正式制度（如習俗信仰、觀念儀式等）和行為方式，作為重要的治理資源和治理手段，進行鄉村有效治理。

（三）村民實現利益訴求的策略選擇

隨著基層民主政治建設的不斷推進，基層村民的民主意識不斷提高，客觀上需要有一種組織或機制來聚合和表達他們的利益訴求，新鄉賢治理是他們根據村莊治理環境對村民自治理想制度所做的一種適應性調整和務實性創造。

當前的村兩委往往不能滿足村民在政治、經濟和正義三方面的需要。政治上，村兩委往往對上負責多于對下負責，村民的訴求難以向上傳達。不同于兩委，新鄉賢往往來自于現有行政體制之外且具有豐富社會資本，可以代表村民更加迅速有效地向上傳遞信息。德清新安鎮新橋村的鄉賢參事會通過走訪掌握民情需求，積極引導群眾建言獻策，為村兩委決策提供了許多參考。經濟上，市場經濟背景下村民普遍追求經濟條件改善，農村新鄉賢中有許多經濟能人，有足夠的經濟資本和能力進入鄉村投資或引進建設項目，帶領村民致富。德清莫干山鎮燎原村、高峰村的鄉賢就分別為本村聯系企業開展“幫扶共建”，為所在村提高經常性收入20萬元以上。此外，新鄉賢往往持公共性的價值觀，且在村莊集體活動中有突出的表現或起領導作用，能夠有效地利用村莊的風俗習慣重建鄉村共享規范，以較低的成本調解矛盾或解決問題。

二、當代新鄉賢治理的運行機制

根據多中心治理理論，在鄉村治理中面臨集體行動的一群人需要解決三個相互關聯的難題：新制度的供給、可信承諾和相互監督問題，新鄉賢治理較好地解決了這三大難題。

（一）新鄉賢治理的制度創新供給

制度的供給在這三個問題中居于基礎地位。近年來，在政府有效引導下，德清縣鄉賢參事會在實踐中逐步發展出了一套多層次的制度規則。

首先，縣政府的政策規劃確定了憲法層次的規則。2014年德清縣專門出臺《培育發展鄉賢參事會，創新基層社會治理實施方案》，明確規定了建設鄉賢參事會的基本原則、基本內容和組織保障等，并靈活調整社團登記要求，為其建立提供制度空間。例如，通過將不符合相關條件的鄉賢參事會備案于鄉鎮政府來給予其合法地位。其次，建立了一套較完整的組織制度。以章程為組織的“根本大法”、以會員大會作為最高機構、以理事會作為會員大會的執行機構，并建立配套的工作制度。最后，在操作層次上，鄉賢參事會形成了一套運行機制，包括：以自愿參與為原則，采取多種方式推選，最終經會員大會討論確定的人員遴選機制;通過一系列民主環節參與村級事務的決策與協商的參事議事機制;以鄉賢基金會和“縣、鎮（街道）、村”三級鄉賢基金治理平臺為代表的資金運轉機制等。