土地政策助力田園鄉(xiāng)村建設(shè)

沈秀華

摘要：特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)是農(nóng)村綜合發(fā)展的新路徑，側(cè)重于挖掘特色田園鄉(xiāng)村自身的生命力和活力。興化市國土資源局認真貫徹落實中央1號文件精神和黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“試點一批、儲備一批、帶動全面”的思路，立足于原有的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)模和空間布局，通過土地綜合整治、增減掛鉤和土地作價入股等手段，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項土地利用項目，嚴格保護耕地紅線，與鄉(xiāng)村振興、高質(zhì)量發(fā)展和里下河生態(tài)示范區(qū)建設(shè)有機融合在一起。對探索特色田園鄉(xiāng)村可持續(xù)自我發(fā)展模式并形成示范，走出一條具有區(qū)域鮮明特色的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展之路，具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略;特色田園鄉(xiāng)村;土地政策支撐;鄉(xiāng)村人文風(fēng)貌;土地綜合整治;增減掛鉤;集體土地作價入股;生態(tài)經(jīng)濟

蘇中。水鄉(xiāng)興化。

煙花三月下?lián)P州，水鄉(xiāng)風(fēng)情別韻味。站在這里，讓人聯(lián)想到很多詞語，比如小橋、流水、人家、煙雨巷里身穿旗袍撐著油紙傘的姑娘……

興化地處蘇中里下河，溝河港汊交錯縱橫，形成了獨特的垛田景觀。憑著豐富的水資源和良好的生態(tài)環(huán)境，興化市委市政府把省委省政府的重大戰(zhàn)略部署與本地實際結(jié)合起來，著力打造1個國家級田園綜合體試點村，4個省級特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點村，1個泰州市級特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點村，分別是缸顧?quán)l(xiāng)東羅村、新垛鎮(zhèn)施家橋、陳堡鎮(zhèn)唐莊村、大垛鎮(zhèn)管阮村、海南鎮(zhèn)劉澤村等5個村。筆者有幸參加工作組，見證了這些特色田園鄉(xiāng)村因村容村貌的變化而帶來命運的轉(zhuǎn)變，下面筆者從基層土地管理者的角度淺析一下新時代下土地政策對鄉(xiāng)村建設(shè)的作用。

一、順應(yīng)形勢，土地政策強力支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)是農(nóng)村綜合發(fā)展的新路徑，側(cè)重于挖掘特色田園鄉(xiāng)村自身的生命力和活力。面對新形勢新要求，興化市委市政府緊密結(jié)合2018年中央1號文件精神和黨的十九大提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，理解吃透上級扶持政策，解決建設(shè)過程中的資金缺口等難題。立足于原有的鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)模和空間布局，不占用基本農(nóng)田、不破壞鄉(xiāng)村人文風(fēng)貌和生態(tài)環(huán)境，通過土地綜合整治、增減掛鉤和集體土地作價入股等手段，統(tǒng)籌安排農(nóng)村各項土地利用項目，嚴格保護耕地紅線，與村莊建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護等有機融合。習(xí)近平總書記多次強調(diào)，農(nóng)村土地制度改革關(guān)乎城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，平衡好國家、集體、個人利益，加快形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施奠定了良好基礎(chǔ)。

1. 完善農(nóng)村土地征收制度。為了全面保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，完善農(nóng)村土地征收制度迫在眉睫，探索通過補償方式多元化，縮小土地征收范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制，建立完善程序規(guī)范、補償合理、保障多元的征收制度。如我市的垛田鎮(zhèn)沙垛村、上甸村、蔣廟村因城市規(guī)劃調(diào)整和英武南路的建設(shè)，就需要整體搬遷。興化市國土資源局把“征地協(xié)商和補償安置”在程序上前置，即先與被征地的村集體經(jīng)濟組織中絕大多數(shù)成員就補償標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容達成書面協(xié)議、征地補償安置資金和社會保障費用落實后才啟動土地征收程序，拆遷戶憑借其所屬的集體土地房地產(chǎn)，獲取當(dāng)?shù)卣o予與國有土地使用權(quán)同權(quán)同價的拆遷補償費。

2. 建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。實現(xiàn)同地同權(quán)同價，特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，賦予集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有建設(shè)用地使用權(quán)同等權(quán)能，在同一市場中運行，市場交易規(guī)則、服務(wù)監(jiān)管機制和交易平臺也與國有建設(shè)用地基本相同，從而形成了城鄉(xiāng)一體的土地市場。完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度，明確入市范圍和途徑，建立健全市場交易規(guī)則和服務(wù)監(jiān)管制度，建立同權(quán)同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享的入市制度。

3. 完善宅基地制度。隨著市場經(jīng)濟體制的建立和完善，隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，農(nóng)民進城打工定居的增多，部分農(nóng)戶已異地建房、城鎮(zhèn)購置，但大多數(shù)人不愿將自己原有的宅基地讓出，造成一戶二宅、三宅，有的甚至達到四宅，“空心蘿卜”村據(jù)此而名。因此積極完善宅基地權(quán)益保障和取得方式，探索宅基地有償使用制度，宅基地自愿有償退出機制，完善宅基地管理制度，建立依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度勢在必行。

2018年，興化市國土資源局按照中央要求，結(jié)合“三塊地”改革試點，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán) “三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。嚴格實行土地用途管制，堅持不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。

4. 加快推進增減掛鉤相關(guān)配套政策。著力打造特色田園鄉(xiāng)村，并不意味著要在農(nóng)村實行規(guī)模擴張，大量新增建設(shè)用地。農(nóng)村的發(fā)展，必須堅持底線思維，確保在不占用永久基本農(nóng)田、不突破建設(shè)用地規(guī)模、不破壞生態(tài)環(huán)境和人文風(fēng)貌的前提下開展。興化市國土資源局認真貫徹落實黨中央國務(wù)院決策部署，以保護耕地、保障農(nóng)民土地權(quán)益為出發(fā)點和落角點，以改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為目標(biāo)，全面跟進政策措施，興國土資（2018）290號文件制定了2018、2019年度增減掛鉤推進實施方案，設(shè)立九個工作小組，確保2018、2019年度完成全市增減掛鉤復(fù)墾新增耕地任務(wù)數(shù)8800畝。充分發(fā)揮國土資源要素、政策的基礎(chǔ)支撐保障作用，加大占補平衡力度，努力爭取上級支持，做好指標(biāo)調(diào)度，加快“五未用地”處置、“退漁還湖”步伐，加快推進增減掛鉤相關(guān)配套政策，切實做好復(fù)墾進度督查，與鄉(xiāng)村振興、高質(zhì)量發(fā)展和里下河生態(tài)示范區(qū)建設(shè)有機融合在一起。

二、因地制宜，土地政策助力打造特色田園鄉(xiāng)村

興化最具特色的優(yōu)勢是生態(tài)優(yōu)勢，生態(tài)元素是“水”和“垛”，做足“水文章”，充分挖掘“垛田”元素，最大限度呈現(xiàn)自然之美和鄉(xiāng)村的人文之美，做到“顏值”和“氣質(zhì)”兼修，大力激活這塊古老土地所蘊含的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，延續(xù)鄉(xiāng)土文脈塑造田園鄉(xiāng)村，以“全域旅游、全景千垛”發(fā)展主題，緊扣平旺湖創(chuàng)建國家“AAAAA”級目標(biāo)，深挖當(dāng)?shù)貧v史典故、名人軼事、水鄉(xiāng)文化、飲食文化、農(nóng)耕文化、漁民文化、養(yǎng)生文化等，靈活構(gòu)建新時期農(nóng)村發(fā)展體系，全面融入興化“大旅游”格局。

1. 合理配置農(nóng)村土地資源，利用好板橋故里、水滸搖籃、小說之鄉(xiāng)等文化名片，傳承弘揚里下河水鄉(xiāng)文化。新垛鎮(zhèn)施家橋村位于新垛鎮(zhèn)東2公里，大文學(xué)家施耐庵故里，東與大營交界南鄰大興金東路，北與鹽城接壤，由施家橋、楊家、板橋三個自然村組成，轄16個村民小組，共產(chǎn)黨員68名，總?cè)丝?806人，總戶數(shù)626戶，耕地面積2494畝，2017年全村經(jīng)營性收入36.37萬元，農(nóng)民人均收入16268元。是《水滸》作者施耐庵的家鄉(xiāng)，歷史底蘊濃厚，村莊美、生態(tài)優(yōu)、產(chǎn)業(yè)特、集體強，農(nóng)民富、鄉(xiāng)風(fēng)好，施家橋村把提升村莊環(huán)境、強化人文環(huán)境、凸顯產(chǎn)業(yè)支撐作為建設(shè)特色田園鄉(xiāng)村的出發(fā)點和著力點，借助施耐庵故里這一歷史文化優(yōu)勢帶動特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，重點發(fā)展農(nóng)業(yè)種植區(qū)、林果復(fù)合產(chǎn)業(yè)區(qū)、休閑農(nóng)莊和精品漁業(yè)休閑區(qū)項目，著力打造生態(tài)旅游，以施耐庵文化為中心，借助優(yōu)越的人文優(yōu)勢，瞄準(zhǔn)“生態(tài)家園、文化旅游、鄉(xiāng)村休閑”的發(fā)展定位，極力打造施耐庵文化園核心景區(qū)和施耐庵生活時的傳統(tǒng)古村落。目前，施家橋村特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)項目共分四大類17個項目，計劃總投資2475萬元。因地制宜用活土地政策，泰州市國土資源局直接與施家橋村簽訂增減持鉤合同，今后施家橋村每年實施不低于5畝的增減掛鉤項目，即每年將按照省補充耕地指標(biāo)交易平臺同季度平均價（目前為33萬元/畝），直接調(diào)劑使用施家橋村5畝占補平衡補充耕地指標(biāo)。村集體每年可增獲150萬元左右的調(diào)劑資金，其項目補助資金直接與村結(jié)算，補助資金實行嚴格監(jiān)管，確保專款用于特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)。

2. 盤活存量建設(shè)用地，做足“水的靈動”文章，把更多優(yōu)秀傳統(tǒng)的文化元素融入到田園水鄉(xiāng)建設(shè)之中，村莊更具有底蘊和靈魂。缸顧?quán)l(xiāng)東羅村由原東羅、西羅兩個自然村合并而成，共有16個村民小組，684戶，2265人口，1189個勞動力，土地面積4011畝，其中耕地面積2239畝，水面1272畝，水域面積接近土地總面積的一半，自然環(huán)境優(yōu)越，生態(tài)資源豐富，整個村落環(huán)平旺湖而建，依垛田而居，湖蕩星羅棋布，垛田與溝河交錯，具有里下河水鄉(xiāng)村落的典型特色。靠著如此天然條件，東羅村著力打造千垛果園專業(yè)合作社，集“餐飲觀光、采摘、垂釣、休閑”為一體的休閑農(nóng)莊。興化市國土資源局積極盤活存量建設(shè)用地，在增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾計劃中優(yōu)先考慮特色田園鄉(xiāng)村用地計劃，積極完善土地利用總體規(guī)劃，因地制宜開展“空心村”和閑置宅基地清理工作，加大盤活存量建設(shè)用地力度，確保按期拆除舊房和收回舊宅基地。東羅村里共有69戶房屋納入征收范圍，缸顧國土所和各部門工作人員組成六個工作組，密切配合，起早帶晚，逐戶洽談，宣傳房屋征收政策，宣傳特色田園鄉(xiāng)村的美好前景，不到20天，房屋征收難題就解決了。

3. 保障農(nóng)民土地權(quán)益，深度挖掘和梳理農(nóng)村非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、民俗文化、傳說故事等，巧妙融入田園鄉(xiāng)村建設(shè)中。陳堡鎮(zhèn)唐莊村地處陳堡鎮(zhèn)西北，風(fēng)景秀麗，綠樹成蔭，鹵汀河穿境而過，西與江都武堅鎮(zhèn)毗鄰，北與高郵市湯莊鎮(zhèn)相望。由唐堡、三河兩個自然村合并而成，共25個村民小組，896戶，人口2886余人。村域面積5992畝。唐莊特色田園鄉(xiāng)村整體風(fēng)情圍繞“唐堡十果”“唐堡十景”“草蕩十寶”“十個老行當(dāng)”“十個故事”沉穩(wěn)鋪開，深入發(fā)掘歷史文化、民俗文化，緊抓麻石街、百年磚橋打造建筑文化、旅游文化，結(jié)合“紅富堡”番茄產(chǎn)業(yè)、退漁還湖打造具有文化底蘊、特色賣點和產(chǎn)業(yè)實力的特色田園鄉(xiāng)村。興化市國土資源局全面負責(zé)本次農(nóng)村宅基地和農(nóng)房統(tǒng)一調(diào)查試點工作，為保障農(nóng)民土地權(quán)益，以全覆蓋的方式逐村逐戶進行調(diào)查，根據(jù)申請調(diào)查材料和檔案資料查詢結(jié)果，核實確認不動產(chǎn)的權(quán)屬現(xiàn)狀，確認其界址是否發(fā)生變化，然后確定權(quán)屬調(diào)查的具體方法。保證項目試點區(qū)域農(nóng)村宅基地和農(nóng)房統(tǒng)一調(diào)查不重不漏，全部采用不動產(chǎn)登記統(tǒng)一文本，權(quán)籍調(diào)查表、宗地圖、房屋調(diào)查表、分層分戶圖從不動產(chǎn)權(quán)權(quán)籍系統(tǒng)導(dǎo)出打印，經(jīng)由村委會在地籍圖上確認并簽字蓋章，錄入不動產(chǎn)登記系統(tǒng)，采用政府公告的形式進行總登記，集中受理不動產(chǎn)申請，個人申請后，村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村建辦和國土所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府實施三組復(fù)核，進入審核審批程序，公示期滿，無異議或異議不成立的登薄核發(fā)《不動產(chǎn)權(quán)證書》。

三、開拓思路，形成可復(fù)制、可推廣的范例

特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)，不僅要注重政策創(chuàng)新，深入研究資金整合、金融支持、土地利用等政策，形成政策支撐體系，而且要把握工作策略，按照“試點一批、儲備一批、帶動全面”的思路，形成可復(fù)制、可推廣的范例。

1. 優(yōu)化用地布局，優(yōu)先解決特色田園鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)用地指標(biāo)問題。特色產(chǎn)業(yè)、特色文化、特色生態(tài)構(gòu)成了特色田園，而特色產(chǎn)業(yè)興旺是關(guān)鍵，是田園鄉(xiāng)村可持續(xù)自我發(fā)展的“造血”功能。如何增強這一“造血”功能，成為今后特色田園鄉(xiāng)村發(fā)展的難題。例如缸顧鎮(zhèn)東羅村，它是最先發(fā)展起來的特色田園鄉(xiāng)村，尤其是千垛菜花，名聞全國，可菜花花期一過，短暫的熱鬧后便是長期的冷清，鄉(xiāng)村旅游的局限性就露出來了，如何解決，是東羅村目前發(fā)展的瓶頸。興化市委市政府、東羅村村民委員會和萬科三方摸索出了“政府+社會資本+村集體”的創(chuàng)新合作模式，借助社會資本的力量和優(yōu)勢，東羅村計劃設(shè)立了“二十四節(jié)氣”研學(xué)游項目，結(jié)合不同時令展示農(nóng)業(yè)物候，讓城市的孩子了解傳統(tǒng)農(nóng)村風(fēng)物。為了配合全季旅游，在緊鄰平旺湖的村邊一座小島，將建起24間民宿，碩大的落地窗將平旺湖的湖水美景盡收眼底。興化市國土資源局通過土地綜合整治、增減掛鉤等手段，優(yōu)化用地布局，統(tǒng)籌安排研學(xué)游、24間民宿項目用地，確保特色田園鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。

2. 實行土地用途管制，探索用集體土地作價入股的方式確保農(nóng)民土地權(quán)益。發(fā)展特色田園鄉(xiāng)村，在嚴格實行土地用途管制下，如何才能做到土地資源優(yōu)化配置，農(nóng)村存量建設(shè)用地有效盤活？在防止外部資本侵占控制的前提下，如何才能充分保障農(nóng)民土地權(quán)益？基于現(xiàn)有的《土地管理法》中對集體建設(shè)用地的使用有明確的主體限制、用途管制和程序規(guī)制。特別對集體土地價值如何評估、入股后如何規(guī)范處置暫時還沒有現(xiàn)有的、可操作的實施路徑。根據(jù)當(dāng)前省自然資源廳已經(jīng)下發(fā)的《關(guān)于支持特色田園鄉(xiāng)村建設(shè)試點工作的意見》，明確鼓勵試點地區(qū)集體經(jīng)濟組織以土地使用權(quán)作為入股方式與其他單位共同興辦企業(yè)。探索集體經(jīng)濟組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地實施方式，是發(fā)展特色田園鄉(xiāng)村的又一難題。目前江蘇省自然資源廳、興化市委市政府、興化市國土資源局等相關(guān)部門和社會資本萬科就缸顧鎮(zhèn)東羅村村民將以集體土地作價的形式實現(xiàn)入股問題進行了多次溝通，明確了村集體建設(shè)用地使用權(quán)作價入股的實施方案。整個合資平臺公司內(nèi)，萬科作為相對控股方，興化市國資公司的股份中，將拿出5%-10%作為村民的集體股份進行分紅使用。興化市國資公司負責(zé)承擔(dān)村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和破舊房屋收儲投資;萬科則作為社會力量主體負責(zé)承擔(dān)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營、鄉(xiāng)村旅游、研學(xué)教育等部分公共性載體的投資。通過量化股權(quán)的方式，提前制定公平公正的分配機制，防止出現(xiàn)該分的沒有分到或者少分的情況。這樣村民除了在東羅村就業(yè)、創(chuàng)業(yè)獲得勞務(wù)性收入外，還可以通過出讓閑置的集體土地的土地使用權(quán)的方式入股平臺公司，獲得分紅收益。這種“政府+社會資本+村集體”的三方協(xié)作新機制，以產(chǎn)業(yè)興旺帶動村民致富，對探索特色田園鄉(xiāng)村可持續(xù)自我發(fā)展模式并形成示范，走出一條具有區(qū)域鮮明特色的生態(tài)經(jīng)濟發(fā)展之路，具有一定的借鑒意義。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，地方要發(fā)展，項目要落地，我們要在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以及農(nóng)村宅基地上做好土地文章，既保障項目用地的需求，又堅守耕地紅線不突破，從而更好地保護耕地，合理利用土地，形成一個特色鮮明、設(shè)計科學(xué)、功能完整、運轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村土地管理政策體系。

（作者單位：興化市自然資源和規(guī)劃局）