山東省德州市臨邑縣開發利用沉睡資源的實踐探索

賈海慧　王宇峰　張乃琴　許少紅　王希江　耿建芬

摘要：鄉村振興是推進農業農村現代化的戰略目標。然而農村集體經濟中大量存在的“沉睡資源”卻阻滯了這一戰略的順利實施。山東省德州市臨邑縣通過整合多方資源、發展特色產業，激活了沉睡資源，增強了集體經濟實力，增加了農民收入，為扶貧脫貧和鄉村振興增加了助力。他們的經驗易操作、可復制，具有全面推廣價值。文章分析了臨邑縣的具體做法，并總結經驗，發現問題，提出建議。

關鍵詞：扶貧;沉睡資源;臨邑縣

十九大提出的鄉村振興戰略，是建設社會主義現代化強國的重大戰略構想。鄉村振興不僅決定著廣大農村人口的生活狀況，更關系著整個社會的穩定與發展。山東省德州市臨邑縣在充分調研論證的基礎上，通過開發利用沉睡資源，助力鄉村振興，實現全面脫貧。

一、臨邑縣沉睡資源的基本情況調查

臨邑縣處于廣袤的魯西北平原，土地資源豐富。經調研發現，該縣大多數村村內、村旁分布著空宅基、空閑地、廢坑塘、舊場院等。這些資源歸屬村集體所有，有的被部分村民無償占用，有的長期閑置荒廢，可以稱之為“沉睡資源”。根據臨邑縣扶貧辦的調查統計，該縣共有833個行政村，其中530個村存在資源閑置問題，占到占行政村總數的64%，合計全縣約有1.14萬畝沉睡資源。這些特殊的資產未能得到充分利用，實現不了其應有的經濟效益。為了整合閑置資源，實現資產增值，臨邑縣群策群力，統一籌劃，通過多方努力，籌集各方面資金，集中投入，系統整合，盤活沉睡的資源。目前，已有70個村完成整治。通過整合，凈增可耕土地4890畝，村集體平均每年增收2萬元以上，貧困戶平均每年增收800元以上。

二、臨邑縣整合沉睡資源的具體措施

（一）先行試點，循序漸進

首先選擇部分班子強、資源多的重點村開展試點。宿安鄉邢仙龍村曾是當地有名的貧困村，2018年開始作為試點綜合整治利用閑散土地，共清理殘垣斷壁500米，拆除廢舊房屋52處，整理成可利用土地36.5畝，發展了葡萄和大棚蔬菜種植。現在貧困戶已全部脫貧，昔日的的窮弱村變成了 “鄉村花園”。其次是穩步推進。在試點成功的基礎上，專門召開沉睡資源利用現場推進會議，全面推廣試點村經驗做法，從重點村向非重點村延伸，從打造單體村向連片開發轉變，現已初步形成臨邑縣東部“沉睡資源利用經濟帶”。最后是全面鋪開。充分調動縣、鄉、村、戶、企、社等各方力量，群策群力。其中單村開發以村為主體實施，連片開發以鄉鎮為主體實施。統一規劃、統一招標、統一整治。目前，沉睡資源利用已擴大到12個鄉鎮、65個村及近百家企業、合作社、種植大戶等新型經營主體。

（二）多方籌資，集中投入

整合財政專項扶貧資金、政府債務資金及連片治理、農業綜合開發、“一事一議”財政獎補、高標準良田建設、農村環境綜合整治、第一書記等行業部門幫扶資金等共3810萬元。另外還采取了吸收閑散資金入股的辦法，籌集資金4515萬元。同時鼓勵村民以資金、技術等投資入股，“農民變股東”，通過參股入股方式獲取沉睡資源承包經營權，做到多方籌資，集中投入。

（三）找出優勢，特色經營

臨邑縣以農業供給側改革為導向，依托市場需求，將已完成整合的資源，以“物盡其用，人盡其力”為原則，找出資源優勢，進行特色經營，形成了附加值較高的特色項目。比如對整合的面積比較大、成方連片的土地，建成了扶貧產業園區。以土地股份合作社的形式集中管理、統一經營。臨盤鎮后楊村成立了“風光專業合作社”，對原有沙河故道升級改造，建成千畝花果山風景點，年收益達6萬元。

（四）收益合理分配，實現共建共享

臨邑縣開發利用沉睡資源的組織方式主要有兩種，一是以行政村為主體單村整治，二是以鄉鎮為主體聯村整治。臨邑縣根據資金投入、土地收益等具體情況，在優先保障貧困戶受益的前提下，合理制定分配方案，因地制宜，形成了合理的收益分配模式。具體包括 “貧困戶+普通農戶+村集體”、“新型經營主體+村集體+貧困戶”、 “貧困戶+村集體” 、“村集體+新型經營主體”等多種模式。

三、臨邑縣開發利用沉睡資源過程中發現的問題

（一）資金依然不足

盡管在籌集資金過程中已經群策群力、多方挖潛，但啟動資金不足依然是當前最大的制約瓶頸。據測算，對于一個中等規模的村，進行沉睡資源利用，再加上配套基礎設施建設，平均投資約需100萬元。全縣500多個有沉睡資源的村若要實現開發利用全覆蓋，需投入資金5億多元，缺口依然很大。

（二）群眾有抵觸情緒

有些閑置多年的資產是歸集體所有的，但已經被村民無償占用了幾年甚至幾十年，被村民視為自有財產。個別農戶坐地起價，回收難度較大。

（三）規劃銜接不夠

現階段的沉睡資源利用尚屬市縣層面摸索實踐，多數以鎮、村為單位確定產業，尚未在縣級以上層面進行總體規劃，也未能與新舊動能轉換、鄉村振興、城鄉一體、產業發展等規劃有效銜接。

四、對策與建議

（一）加大資金投入力度

可以采取以下措施：一是增加財政投入。整合涉農資金，利用財政專項扶貧資金，滿足土地整治資金需求。二是引導政策性、商業性銀行等金融機構，以縣為單位，針對沉睡資源利用，打包開發專門金融產品。三是設立沉睡資源開發利用基金，吸引企業、專業合作社等新型經營主體參股入股，匯集資金合力。

（二）明晰資產權屬

對沉睡資源利用形成的耕地、林地、水域等資源性資產，以及房屋、建設用地、基礎設施等可經營性資產評估折價變為資產，采取入股、合作、集體統一管理等多種方式，獲得收益。對于政府撥款、扶貧資金投入形成的資產，要明晰所有權到村集體，放活經營權給能人大戶，確保受益權到村集體和貧困戶（包括普通農戶），落實監管權給鄉鎮政府。

（三）強化政策要素供給

政策支持就是生產力，就是重要的生產要素。一是土地政策。結合農村土地制度改革三項試點，探索實施宅基地有償使用、自愿有償退出和使用權轉讓。二是產業政策。發展現代農業同樣需要發揚“工匠精神”，用工業化的思路發展農業，用企業管理的思維經營農村，最終發展形成高效、現代的農業產業。三是人才政策。鼓勵在外務工經商、大中專畢業生，返鄉參與沉睡資源開發利用和創業，并給予必要的資金支持。

總之，山東省德州市臨邑縣通過整合閑置的集體土地、林地、水域等“沉睡資源”，使“死”資源變成“活”資產，實現了集體資產的保值增值;通過將鄉村自然資源整合轉化為發展資本，增加了村集體積累;通過吸收閑散資金入股，使閑錢變成“股金”，農民變成“股東”，調動了農戶參與村莊建設的積極性，為鄉村振興提供了持續的內生動能;通過將各級財政投入的發展類、扶貧類資金，量化為股金集中投入到各類經營主體，使村集體和農戶按持股份額享受了分紅;通過股權激勵措施將農戶和集體融為一體，使農戶成為鄉村振興秩序的積極塑造與維護者;通過發展特色農業優化了產業體系，第一、二、三產業無縫對接提升了初級農產品的利用價值和市場價值，產業體系的有效融合可以吸引大量外部資源進入村莊消費，為吸收外部投資創造了條件。可見，有效利用沉睡資源，是拓寬貧困群眾和村集體經濟增收路徑、改善農村群眾生活環境的有效措施，對實現鄉村振興具有重要的戰略意義。山東省德州市臨邑縣的經驗易借鑒、易操作、易復制，具有全面推廣的價值。

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（作者單位：德州學院）