基于平衡記分卡的公共部門管理績效評估研究

何夢婷

摘要：隨著社會的不斷發展，各界對公共部門管理績效評估提出了更高的要求。文章以績效評估為理論基礎，以平衡記分卡為分析方法，首先總結國內外學者對公共部門績效的相關研究，其次結合平衡記分卡展開探討，然后立足本國實情進行本土化思考，建立我國公共環境管理部門績效評估平衡記分卡模型并以實際量化指標分析。

關鍵詞：平衡記分卡;公共部門管理;績效評估

最早是在經濟學相關研究中為表達利潤的計算而提出“績效”概念，隨后廣泛應用于人力資源管理中，仍以工商企業使用為主，隨著公共管理運動的展開和興起，“績效”也被政府部門管理中運用。中國行政管理學會聯合課題組在2003年提出，我國受西方公共部門行政理論的影響，在近30年也逐漸發展和完善“政府績效”概念。關于“政府績效”這個概念，清華大學博士后周凱認為政府績效包括經濟、政治、社會這三個方面，是因為實施相關政策而產生的成果表現。綜上所述，公共部門績效是指公共部門的產出，其內涵較為廣泛并充分反映公共部門的工作服務水平。

關于公共部門績效管理的研究，西方學者White L D提出績效管理是組織為達到既定目標而采取的資源優化配置的過程，績效管理不同于其他形式的管理，它立足于系統思考，全方位、多視角考慮組織績效。在美國，國家績效評價小組認為績效管理其本質是過程化管理，首先依據績效信息制定組織績效目標，然后配置資源優先次序，同時告知領導者是否需要修改以達到目標要求，最后是一個不斷完善修正的循環。

關于公共部門績效評估的研究，伊始于第二次世界大戰，由西方學者克萊倫斯雷德和赫伯特西蒙首次提出。但在目前，國內外對“績效評估”的概念界定并未達成高度統一。其中奧斯本和蓋不勒都認為公共部門績效評估是將公共部門管理控制由過程化轉變為目標化，更多衡量政府部門由于公共事務產生的業績。總之，績效評估作為績效管理不可或缺的一部分，系統描述了個人或者團體工作業績的不足。

關于平衡記分卡的研究，平衡記分卡由Robert·S·Kaplan and David·P·Norton首次提出，并且在13年前第一次引入到公共部門中，在其著作《平衡計分卡：化戰略為行動》中通過豐富的成功案例來進行支撐。但就平衡記分卡和公共部門的聯系來說，作者并沒有解釋說明平衡記分卡運用在公共部門中的原因，也沒有提出平衡記分卡在現實運用中的困難。在我國，畢意文和孫永玲這兩位學者首次將平衡記分卡模型應用在我國公共部門，并且介紹了其可行性。隨后學者張定安對可行性做出了較為詳細的闡釋，然而沒有結合公共部門績效做進一步思考。彭國甫以及吳建南和孔曉勇等學者則進一步深入地探討了平衡計分卡在我國公共部門績效評估中的案例應用，卻仍沒有結合平衡記分卡做必要性分析。學者夏謙謙總結提出平衡計分卡在企業和公共部門兩種運行模式的差異化與共同點。還有的相關文獻資料多為概念定性分析，缺少基于本國實際的案例討論，本文基于前人研究成果，扎根于現實，以公共部門環境管理案例來探討基于平衡記分卡的公共部門管理績效評估。

一、公共部門平衡記分卡模型的本土化構想

由于本國國情和歷史發展，政府部門、公共組織、非營利組織普遍存在多層次等級化現象，其部門績效考核標準更是差別萬千。本文認為在借鑒學習國外優秀的公共部門考核模式時，必須先認清本國實情，構建符合中國特色的公共部門績效評估模型，為具體分析，選取有典型意義的地方政府組織作為本次本土化模型構建對象。

綜合考慮之前政府部門的績效考核指標體系，再根據平衡記分卡的分析原理，將傳統的地方政府績效評估體系進行了一定的調整，重新分為政府成本、政府業績、政府內部管理流程、政府學習與發展四個指標。

1. 政府成本指標

雖然地方政府有財政補貼，但如同企業一樣，財務成本同樣成為支撐政府運行的先行條件。在此認為政府成本不僅囊括政府內部管理成本，也包括政府對外公共項目的投資費用，總結來說，政府財務成本是指政府發生行為時所產生的一切費用。

2. 政府業績指標

隨著市場經濟的快速發展，地方政府的職能要求也進一步提升，不但要提供優質的公共產品和優質的公共服務，也要提前為社會發展做好戰略規劃。而對于地方政府的業績考核可以通過政治、經濟、文化和社會發展四個子指標來分析。

3. 政府內部管理流程指標

地方政府期望成長為一個優秀的組織，必須要建立完善的內部管理流程，這一項指標綜合考慮政府內部運行狀態和外部反饋，有機結合動態運行和靜態結構評估，進行科學有效的公共部門績效評估。

4. 政府學習與發展指標

全球化、信息化、科技化不僅影響著經濟運行，也對政府管理提出更高層次的要求。傳統的政府與社會關系已然不能滿足于社會發展，“創新”成為政府轉型的關鍵。實現政府自我革新與自我成長，離不開政府內部與外部行政生態環境的良性互動，離不開自我學習發展的自驅力驅動，離不開政府學習發展的績效考核。

結合上述各個指標的分析，初步構建地方政府績效評估平衡記分卡框架體系（見圖1）。

二、公共部門平衡記分卡的本土化應用實例分析

隨著社會主義主要矛盾的轉化，不難發現人民對政府管理的要求不只是局限于滿足溫飽的公共服務，出于對美好生活的向往，社會公眾對諸如：水質保障、防霾降噪、垃圾分類、土地沙漠化等環境問題的關注度不斷上升。但就目前情況而言，政府對于環境治理顯然沒有完全達到人民心中的及格線，“APEC藍”等案例充分說明政府有能力也有希望治理好環境。至于如何在短期內構建地方政府環境部門績效評估體系確實是目前的首要難題和現實瓶頸。本文以公共環境管理部門為例，運用平衡記分卡構建評估指標體系，希望通過實例分析為政府部門自我革新提供新思路。

（一）公共環境管理部門平衡記分卡財務層面

財務成本作為政府運行的基礎，同樣環境管理部門也需要從此入手，準確量化統計成本有利于數據化呈現績效指標。公共環境管理部門的管理成本由運轉成本、監管成本以及項目成本等方面構成。公共環境管理部門平衡記分卡財務指標見表1。

（二）公共環境管理部門平衡記分卡業績層面

公共環境管理部門的業績指標是反映其管理績效水平高低的最重要方面。地方政府公共環境管理部門的業績主要體現在相關法規完善程度、假冒偽劣食品和藥品的打擊力度，疾病的防治率、公共環境危機事件處理情況等。公共環境管理部門平衡記分卡業績指標表2。

（三）公共環境管理部門平衡記分卡內部業務流程層面

公共環境管理部門內部業務管理流程反映出部門發展態勢。主要包括公共環境處罰及時與否、規范與否、公共環境管理透明度等方面。公共環境管理部門內部業務流程指標見表3。

（四）公共環境管理部門平衡記分卡學習與發展層面

無論是企業還是公共部門，學習與發展是組織成長的必經之路，站在戰略高度思考制約公共環境部門績效的因素，在此列出可細化的考核指標。公共環境管理部門學習與發展指標見表4。

三、結論

由上述可見，地方公共環境管理部門績效評估平衡記分卡在一定程度上彌補了傳統的單純建立在業績指標而甚少全方位思考的缺陷。通過建立財務成本指標、業績指標、內部流程指標和學習與發展指標量化數據分析，內外結合、成本與業績前后對比、短期目標與長期戰略統一，真正為公共環境管理部門績效評估提供良好基石。

雖然平衡記分卡在各大企業和西方國家公共部門績效評估中得到廣泛應用，產生的效果也相對喜人。但平衡記分卡我國公共部門應用中確實也存在諸如指標體系構建成本高、子指標分配權重難確定等障礙，未來還需要不斷探索和完善中國公共部門管理績效評估研究。

參考文獻：

[1]中國行政管理學會聯合課題組.關于政府機關工作效率標準的研究報告[J].中國行政管理，2003（03）.

[2]周凱.政府績效評估導論[M].中國人民大學出版社，2006.

[3]奧斯本，Osborne，普拉斯特里克，et al. 摒棄官僚制：政府再造的五項戰略[M].中國人民大學出版社，2002.

[4]Robert.S.Kaplan and David.P.Norton：The balance scorecard.Boston[M].Harvard Businsee School Press，1996.

[5]畢意文，孫永玲.平衡計分卡中國戰略實踐：applications in China[M].機械工業出版社，2003.

[6]張定安.平衡計分卡與公共部門績效管理[J].中國行政管理，2004（06）.

[7]彭國甫，盛明科，劉期達.基于平衡計分卡的地方政府績效評估[J].湖南社會科學，2004（05）.

[8]吳建南，孔曉勇.地方政府績效評價指標體系的構建：以鄉鎮政府為例[J].理論與改革，2005（05）.

[9]夏謙謙.平衡記分卡在我國行政管理績效評估中的修正[J].武漢理工大學學報，2006（01）.

[10]張行.平衡計分卡在我國公共部門績效管理中的應用[D].吉林財經大學，2011.

[11]韻卓敏，王甜甜.淺談公共部門績效管理的問題及對策[J].中國集體經濟，2019（02）.

（作者單位：河海大學）