PPP項目風險分擔理論研究

王娜娜

摘要：當前中國的PPP市場需求旺盛，但在運用PPP模式實施項目時不可避免的會遇到一些風險，而PPP模式運用的成敗關鍵在于對風險進行有效的分擔。文章首先在前人研究PPP 模式的理論基礎上進行歸納總結，并針對PPP項目所涉及的風險分析風險分擔機制，提出應對措施和改進方法，使PPP項目更好地應用進社會公共基礎設施建設中。

關鍵詞：PPP模式;風險分擔;運行機制

一、PPP模式相關理論

PPP 模式也叫政府和社會資本合作模式，是政府通過競爭性磋商方式選擇政府所需的合適的具有很強業務能力的社會資本，雙方通過簽訂合同，確定責權利等關系;政府根據社會資本提供的公共服務，向其支付相應的價格，保障社會資本能獲得合理的利潤。在融資方面，期望通過融資私營部門資產和政府支持融資力度產生未來收入和收益資產的分析，PPP模式引入民營資本，以減輕政府財政，也給民間資本一定的效益，改善公共服務基礎設施項目運作的效率和質量，公共和私人機構在項目中共同參與以達到“雙贏”的目的。與此同時，私營部門在這種合作關系中發揮創造性和主動性，創造利益。PPP模式的特點可概括為以下三點：公私部門融資相結合、通過單一合同包含項目所有階段、促進政府職能的轉變。在公共產品和服務的企業上私營部門參與有著悠久的傳統，但PPP超出了私人承包商的傳統范圍，PPP讓私營部門得到特許期的長期設施，對特許期的控制權被預先確定，其對項目的建設和運營的所需負的責任在移交給公共部門之前。在特許權期限內，私營機構的付費方式是通過使用費或政府部門分期支出的可用性，實現投資的期望回報率，從而公共部門應承擔的責任和風險合理補償和獎勵轉給私營部門。PPP廣義上講包括PFI，PFI 是PPP的一種具體模式，從基本模式方面來看，PFI基礎設施建設中使用的更多;以私營融資為主導，從合作關系方面來看，PFI中政府與企業是垂直關系居多，即企業獨立建造和運營一個設施的權利是由政府授權，而不是政府與企業建立合作以進行建造和經營;從設施類型方面來看，PFI應用于單體設施居多;從應用行業方面來看，PFI項目本身可以被應用到更多的商業投資和利潤恢復自我清算的項目。

二、PPP模式的效用性分析

PPP模式最具代表性的效用是實現物超所值。PPP模式的效用性具體來說表現在以下三方面。

1. 節約政府資源。通過允許在提供公共服務的同時私營部門參與PPP模式，使得政府債務和融資成本有效的降低，并且在社會教育、公益等社會領域投入部分財力資源，完善公共設施和優質公共服務。借助PPP模式的無限融資能力，容納私營部門閑置資產，加快公共服務的巨大融資需求推廣，為整個社會創造效益。

2. 風險轉移和分擔。PPP項目涉及很多參與方，對于風險管理，他們都有自己的優勢，基于相同成本的情況，在承擔風險管理效率方面，當私營部門比政府部門高時，政府可以選擇將某些風險轉由私營部門分擔，繼而降低項目的總體成本。對于一個項目，不同的參與者有著不同的原因，政府機構的重點是為了避免成本過高的風險，而私營部門是為了得到投資帶來的收益，這也就使得在兩方參與的項目所涉及的風險中，風險的轉移以及分擔的不同。

3. 激勵創新。在項目招投標階段，所采取的策略是：在招投標程序中通過獲取創新的技術方案以降低項目成本，同時決策者可以準確地控制整體效果并提供策略。而且，針對不可預見的風險，各個參與方都會有不同的解決方案，從中也就可以選擇出創新性方案。

三、PPP項目風險分擔機制

（一）PPP項目風險分擔的原則

PPP項目中所涉及的各個合作方都有著各自不同的利益，因為利益不同也就意味著對于每個合作方即利益主體所要承擔的風險不同，所以要針對各個風險去確定相應的承擔方，制定合理的分擔方案，并建立相適應的風險分擔機制。考慮到項目具有投資數額大、建造和運營周期長、期間不確定性因素、風險承擔主體之間的復雜關系等特性，因此，在進行風險分擔過程中應主要參照下面幾個原則。

1. 公平原則。主要指公平的公共和私人的契約自由的原則，合同公正為先決條件，以確保充分公正的合同，和此合同產生的法律后果，從形式到實質、到結果的全系列公正。為了保證平衡的風險分擔，均衡合同中規定的權利和義務，強調平衡合同派生出的風險權利和義務。既關注因風險承擔獲得風險收益的合同標的，也關注合同的主體可能遭受的損失。

2. 風險由最有控制力的一方承擔。公共和私人各方簽署特許經營協議之前，我們應該分析可能發生的，對風險承擔主體談判的風險。由于政府與私營部門對風險的管理控制能力范圍的不同，由政府控制的更合適政治和法律關聯方相關的風險，以及一些私人投資者的風險，直接關系到由私人承擔自己的利益部門比較合適，而一些風險是難以界定的，由于公共和私人部門共同引起的風險，由雙方共擔。

3. 承擔風險與收益對等原則。如果一方是由于假設所獲得的利益最大的受益者承擔一定的風險，風險應該由其承擔。各方對于風險的承擔能力與其獲得的回報應該是對等的。但在實際操作中，風險是很難獲得與收益精確匹配的結果，所以在具體執行中讓雙方達成風險分擔與收益分配能夠得到滿意的局面就可以。

對于很多項目來說，在進行風險分擔時會根據自身項目情況綜合考慮多個原則，某些項目在風險分擔時主要按照風險由最有控制力的一方承擔的原則。即公共和私人各方簽署特許經營協議之前，應該分析可能發生的，對風險承擔主體談判的風險。由于政府和私營部門的管理和風險控制能力范圍的不同，由政府控制的更合適政治和法律關聯方相關的風險，以及一些私人投資者的風險，直接關系到由私人承擔自己的利益部門比較合適，而一些風險是難以界定的，由于公共和私人部門共同引起的風險，由雙方共擔。

（二）項目風險分擔運行機制

風險分擔機制PPP項目是基于尋求分擔風險的項目實踐，用風險分擔的一般規律形成一套合理的制度。從靜態的角度來看，風險共擔的機制是通過該系統，以反映參與該項目和單個項目的參與者與整體項目之間相互協調，雙向互動的方式。構成這種系統的幾個方面的因素就構成了風險分擔機制。

1. 風險分擔主體。風險分擔的主體是在所涉及的風險下期望收益受影響的參與者。風險分擔確定主體，它必須基于專業的風險評估和參與者目標分析的基礎上，并根據評估的結果，與參與者相關聯程度，以確定風險共擔體風，其中包括的有風險對象的直接作用，和其他的風險發生間接影響其利益的參與者。準確識別各個風險分擔主體是PPP項目的風險得到客觀合理分擔的一個重要前提。

2. 風險分擔決策動因。促使風險分擔主體進行分擔決策的內在原因就是分擔決策動因。必須有一些風險分擔的主要因素在風險分擔決策時必須考慮的。這些因素反映著分擔主體的性質，主體參與PPP項目的根本目的也是對這些因素進行辨識，從而決定了主體共擔決策的方向。

3. 行為導向制度。行為導向制度是提供PPP項目風險分擔參與者所期望的方向和行為模式。在PPP項目，分擔主體基于風險決策動機所做出的分擔決定在所有方向上都有可能，這并不總是最有效的分擔風險、最大限度風險收益風險共擔的目標，這需要參與者培訓并建立統一的風險分擔目標值。行為導向強調面向行動的總體概念，長期的和集體的思想觀念，這些觀念的目標是實現PPP項目和計劃參與服務的長遠利益。借用人力資源管理學的激勵方式，PPP項目可以建立一個類似的措施系統：獎勵合作，反對內訌;獎勵積極參與風險控制;對風險和收益果斷和有效的行動進行獎勵，而不是無用的分析;重點獎勵整體利益，而不是僅關心個人的利弊得失等。這些措施可以鼓勵風險分擔參與者以積極的態度分管風險。

4. 行為歸化制度。行為歸化指的是一種處罰，這種處罰是因為分擔主體對分擔行為上進行的同化和與行為規范相違背亦或達不到規定要求引起的。因為PPP項目具有投資數額大、建造和運營周期長、參與者很多等許多特點，各方參與的風險分擔的過程中合作，共贏的大局觀念尤為重要。因此，除了項目的參與需要謹慎的選擇，有必要建立相應的行為歸化制度，以確保參與項目的各個參與方隊該項目作為一個整體項目的其他各方的善意的行為。參與者經濟實力雄厚，經營范圍，程度，價值觀念等方面參與該項目的締約方有著各自的特點，因此，決策的風險是不與其他參與者和整個項目的利益有著必然一致的規定，甚至導致造成破壞性影響。所以，在分擔中建立行為歸化系統，使PPP項目風險分擔的價值觀和目標這兩個因素逐漸向著同一方向趨向。實現允許風險分擔主體都能按照正常合理的行為對自身進行約束的目標，從而有效的落實項目風險分擔結果。

以上四個方面內所提到的制度和規章全是組成PPP項目風險分擔機制的要素，四個方面所涉及的全部要素就是本文所提到的對于風險的分擔機制。其中，具體的執行者是風險分擔主體，在執行的過程中決策因素是發動行為不可減少的，而行為導向和歸化這兩個對風險起著規范、制約以及導向的作用。

四、風險分擔機制設計

在全面充分地理解風險分擔機制內涵的基礎之上，針對某些需要風險管理的PPP項目，結合具體項目風險的特點以及風險分擔過程，可以進行相應的風險分擔機制設計。本文主要從行為導向制度和行為歸化制度兩個方面來設計風險分擔的內在機制，以使風險分擔方案能夠在實踐中成功運用，共同在風險分擔主體中產生積極作用。

（一）風險準備金制度設計

風險準備金是指建立基礎設施PPP項目前為了確保資金充足，預先設定的資金。在協調基礎上，項目的各參與方按照預期收益一定比例的支付。對事故造成的損失進行補償風險預備金的主要用途，各方出資比例如下：

Mi=γi×Wi

M=Mi

式中γi為支付比例，M為風險準備金總額，Mi為各個參與方支付的風險準備金總額，Wi為各個參與方的預期收益。

（二）經濟損失承擔制度設計

給一個項目劃定責任的時候需要清楚風險因素歸屬于哪一方，風險分擔的主要目的是在事前估計風險控制成本的范圍內，將風險發生的概率降到最低，將風險造成的損失降到最低，由于一些項目的風險因素存在很大的不確定性，一些風險承擔者可能會故意忽視風險控制的責任，最終導致損失。因此，在工程中合理設計風險經濟損失承擔制度是十分必要的。由此，這種制度可以限制每個參與者的風險控制。

（三）政府激勵措施

在PPP項目中，項目重要參與方是政府同時也是該項目的最終所有者，其需要建立決策，所以在實踐中，政府為了保證項目順利實施經常需要對項目中的其他參與者采取一些獎勵措施。

五、總結

綜上所述，PPP模式運用的成敗在于對風險進行有效的分擔。在項目開始前到最終實施上會都會遇到不同的風險，各類風險都可能會造成很大的損失。因此在PPP項目的風險分擔中，必須重視各種風險，針對項目的具體特點選取最適合的分擔原則及所需要采取的最合適的措施。并提出完善的風險分擔對策，由各相關方共同分責，有效分擔應有責任與風險，確保PPP項目成功實施。

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（作者單位：昆明理工大學管理與經濟學院）