新時代鹽城城鄉融合發展的路徑探索

卞海霞

摘 要：我國的城市和農村發展不同步，農村發展的步伐一直滯后于城市。新時代，中央提出重塑新城鄉關系的目標要求。結合鹽城實際，作者通過調研，分析了新時代城鄉關系的新狀況新變化，研判了鹽城城鄉融合發展的新困厄，并闡述了推進鹽城城鄉融合發展的路徑。

關鍵詞：城鄉關系;二元矛盾;城鄉融合;路徑

我國的城市和農村發展不同步，形成了明顯的二元結構。改革開放以來，農村發展的步伐依然滯后于城市，而且差距有越來越大的趨勢。中央多次出臺政策，加快農村發展，縮小城鄉差距，化解城鄉二元矛盾，取得了良好的成效。新時代以來，我國經濟社會發展進入了新局面，城鄉關系也發生了新變化。

一、新時代城鄉關系的新狀況新變化

新時代的城鄉融合發展就是要把城市和農村看成一個有機整體，通過城鄉要素、產業、文化、社會和生態等的全面融合，構建新型工農城鄉關系，實現工農城鄉共建共享。

1.重塑城鄉新關系

我國城鄉二元矛盾由來已久，中央多次出臺政策積極發展農村，促進城鄉融合發展。早在2003年黨的十六屆三中全會上，中央就提出了“以人為本，全面協調可持續發展”的科學發展觀，提出了統籌城鄉發展的新要求。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了“新型城鎮化”道路、建設美麗鄉村和“鄉村振興”等一系列重大戰略思想，使得我國在統籌城鄉發展、推進新型城鎮化方面取得了顯著進展。

但是，城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然存在，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除，重塑新城鄉關系迫在眉睫。

2019年5月5日，中共中央、國務院印發了《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》。該《意見》指出，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，這是黨的十九大作出的重大決策部署，給鹽城市重塑城鄉關系帶來了前所未有的新機遇。

2.城鄉融合發展的時代意義

建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，做好新時代城鄉發展一體化的頂層設計，意義重大。這也越來越成為新時代解決“三農”問題的重大而緊迫課題，成為重塑新型工農城鄉關系的行動指南。

筆者認為，鹽城市在做好頂層設計時，站位要更高遠、內涵要更深刻、政策指向更明確，充分優化城鄉之間的融合滲透、良性循環和功能耦合關系。同時要通過體制機制改革和政策創新，重塑城鄉互補、工農互促、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

城鄉融合發展既是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手，又是現代化的重要標志，也是拓展發展空間的強大動力。這對于滿足鹽城人民不斷增長的美好生活需要具有非常重要的現實意義。

二、新時代鹽城城鄉融合發展的新困厄

從鹽城的發展實際來看，通過持續推進城市化進程和促進農村社會經濟發展，鹽城城市和農村的發展水平均得到顯著提升，然而農村優質勞動力流失嚴重、農村人口老齡化、農村現代產業發展滯后、農村基礎設施和農村公共服務水平急需提升等問題依然是新時代困擾鹽城城鄉融合發展的難題。

1.城鄉二元結構矛盾突出

城鄉二元經濟結構一般是指以社會化大生產為主要特點的城市經濟和以小生產為主要特點的農村經濟并存的經濟結構。

改革開放前，我國實行的是城鄉分治的政策，國家把重點放在城市工業化發展上面，整個國家形成以農補工的政策制度?！俺鞘泄I，農村農業”、“農產品進城，工業品下鄉”的傳統城鄉關系，工農產品價格“剪刀差”明顯等問題，在鹽城市仍然或多或少地存在著。

改革開放40年來的發展進程表明，江蘇城鄉之間的差距在全國省、市、區中是最小的，這是歷屆江蘇省委、省政府高度重視協調城鄉關系的結果。作為沿海城市眾多的江蘇，蘇南很重視發展鄉鎮企業、村辦企業、民營企業，使得城鄉二元經濟體系并駕齊驅，共同發展。但是，鹽城作為蘇北老區、農業大市在經濟發展過程中的資源配置上，城鄉二元經濟結構的尖銳矛盾仍然比較突出，困擾著城鄉均衡發展。

2.城鄉居民收入差距較大

全國經濟穩步增長的同時，城鄉居民收入差距仍然存在較大差異，2018年城鎮居民可支配收入為農村居民的2.79倍，城鄉二元結構的差異仍是我國經濟發展過程中需要解決的問題。

和全國各地類似，鹽城市城鄉居民收入差距也不小。據統計報告：2019年，鹽城市城鎮常住居民人均可支配收入38816元，比上年增長8.1%;農村常住居民人均可支配收入22258元，比上年增長9.3%。從數據來看，鹽城農村居民收入增速高于城鎮，增幅居于江蘇省第二，城鄉居民收入差距有縮小趨勢。盡管2019年城鄉居民收入相對差距有所縮小，但絕對差距仍在不斷擴大，2019年鹽城市城鄉居民人均收入相差額為16558元，比上年同期增加1019元。2020年第一季度，鹽城市農村常住居民人均可支配收入8036元，雖然總量高于全國水平4641元，但是也遠遠低于鹽城市城鎮常住居民人均可支配收入11355元，城鄉居民可支配收入差距依然很大。

2019年鹽城市城鎮常住居民人均生活消費支出20942元，農村常住居民人均生活消費支出15501元，差距更不容小覷。

3.城鄉公共資源配置失衡

改革開放40多年來，國家鼓勵農村多余勞動力進城務工，但是與戶籍制度捆綁的城市福利資源的配置仍然沒有放開。筆者調查發現，在鹽城市擁有城市戶口的居民和擁有農村戶口的廣大“農民工”在工資、教育、醫療、保障等方面仍有很大的差別，城鄉二元結構矛盾，在某些領域更加凸顯。

城鄉教育發展失衡，農村低教育水平的傳統也限制了子女接受教育的意識。農村學校基礎設施破舊，教職工的缺口大，導致農村居民受教育水平遲遲跟不上，與城市教育形成巨大反差。城市中存在的大量農民工子女上學難的問題。

雖然農村社會保障體系逐步建立，覆蓋面顯著提升，但是保障的力度較小。城鎮和農村的社會保險待遇也存在相當大的差別。城市居民在享受的社會福利方面也比農村居民優越很多，除了一些涉及資金比較比較大的醫療、住房、養老方面差異很大之外，一些無法統計的通訊、交通、文化體育等等方面的差距也非常大。

新時代，農民戶籍的逐步“松綁”了，轉入城市不再困難。但是，在完成市民化的轉變中，購房、生活、子女教育等成本疊加，使得鹽城農民市民化成本高企，對“進城”望而卻步。

4.城鄉資源要素流動不暢

人是城鄉融合發展最重要的要素。在城鄉二元機制的影響下，鹽城人口流動的現狀是單向流動，即人口基本上都是從農村流向城市，從城市流入農村的很少。

土地的二元化更是阻礙了產業和生產要素向農村擴散。城鄉二元機制下的土地制度，牽動著鹽城城市和農村兩個地理空間和產業的分布。農村土地無法通過市場實現充分的流轉，農村集體建設用地被剝奪了開發權，土地增值收益在城鄉之間的分配嚴重不公。特別是城市房地產行業的大發展，進一步加劇了農村和城市的差距，農村普遍面臨產業結構單一、人才和資本有效供給不足的局面。

5.城鄉產業融合深度不足

城鄉融合是城市與農村雙向融合的過程，涉及到空間、產業、生產要素的全方位融合，其中產業的發展是鄉村振興和城鄉融合的關鍵。

隨著城市化進展的加快，農村優質勞動力外流的現象更加明顯。據調查，鹽城農村的人口構成以婦女、小孩和老人為主，農村家庭經濟靠外出打工、經商人員反哺為主，產業發展缺乏優質勞動力的支撐。

農村產業的發展還受到土地制約，隨著城市規模的迅速擴張，農村地區面積較大可支撐產業規?；l展的地塊稀少，在很大程度上限制了農業規?；l展和農業同其它產業融合發展，現代化農業產業體系更加難以建立。

產業發展受限還對資本流入造成影響，資本的逐利性，使得資本向城市流入是常態，向農村擴散是非常態。歸結起來，人才、土地、資本等因素的共同作用，致使農村產業發展動力不足，是困擾鹽城城鄉融合的重大難題。

三、新時代推進鹽城城鄉融合發展的新路徑

20世紀90年代中期，在江蘇經濟發展浪潮的帶動下，鹽城市的城鄉關系發生了重大變化。一是社會主義市場經濟體制的確立，從根本上改變了計劃經濟體制，這為城鄉通開一體發展創造了條件;二是改革的重點由農村轉向城市，以市場為取向的各項改革逐步展開，城市工業企業與鄉鎮企業并駕齊驅，共同在市場活躍;三是隨著外向型經濟的快速發展，各類開發區向農村延伸，使得這片區域融入城市;四是城鄉分割的戶籍制度開始松動，大量農民工進城務工。這些重大變化，為新時代推進鹽城城鄉融合發展，打下了良好基礎。

1.重視城鄉規劃引導，優化城鄉區域空間

新時代，鹽城要推進城鄉規劃、基礎設施和公共服務一體化，促進公共資源在城鄉間均衡配置，統籌布局城鄉基礎設施網絡和生態環保設施，推動城鎮公共服務向農村延伸，打通服務農村的“最后一公里”。引導農村二三產業向縣城、重點鄉鎮和產業園區集中，按照主體功能布局引導優化美麗鄉村建設。

要搭建城鄉產業協同發展平臺，包括特色小鎮、各類農業園區、小城鎮以及創建城鄉融合典型項目等。要多去國家城鄉融合發展試驗區取經學習，讓鹽城城鄉融合發展的頂層設計——制度改革和政策安排盡快落地。

2.深化體制機制改革，破除城鄉二元結構

城鄉公共事業同城鄉居民生活息息相關，也是衡量一個城市整體發展水平的重要指標。近年來，鹽城各級黨委政府持續對農村地區加大資金、人力的投入及治理力度，農村公共基礎設施建設取得重大進展，文化教育和醫療衛生狀況也得到大幅提高。

新時代，鹽城要以城鄉公共服務均衡發展促進居住融合。加快完善農村道路、通信、天然氣等基礎設施，加大農村教育、醫療、文化等投入，提升公共服務供給質量。大力整治農村人居環境，全面抓好垃圾分類、“廁所革命”等專項治理，抓好水源保護地規范化建設和水系渠系整治修復，推動農村景觀化景區化。

加強人居環境轉變。加快農業農村景觀化景區化改造，健全水電路氣訊等基礎設施，推動教育、醫療等公共服務普惠均衡，著力塑造大美鄉村，形成生產、生活、生態、人居融合，構筑美麗新鹽城。

3.有序整合要素資源，釋放城鄉發展活力

人才、土地和資金，這三種要素對于支撐城市和農村的發展都至關重要。根據鹽城的發展實際，城鄉二元機制下城鄉有別的土地制度短期內是難以改變的，資金的走向同產業息息相關，農村產業發展了，資金必然會流向農村，只有人才是最可變的要素，也是鄉村振興最依賴、最需要的因素。

因此，各級黨委政府要重視人才工作，農村地區除了持續加大基礎公共設施的投入力度和進一步提高公共服務水平外，還要爭取省、市財政的支持，完善人才引進機制，通過提供科研基金、增加創業補貼、無息貸款等方式解決專家及有志到農村創業的人才的資金需求，并在住房、教育、醫療等方面加大政策傾斜力度，增強農村留住人才的粘性。

以農村改革持續深化促進要素融合。深化農村集建用地入市、宅基地三權分置、農地征收等土地三項改革，建立農村土地要素轉讓、出租、抵押二級市場，推動土地資源城鄉優化配置。探索擴容農業生產設施所有權、農民住房財產權等抵押融資，創新土地經營權、集體資產股權等擔保融資，促進更多資金要素向鄉村流動。

4.優化鄉村產業結構，促進產業深度融合

在城鄉融合發展的實踐中要加強農村一二三產業融合發展，推進鄉村產業振興，用工業化思維發展農業，優化農業產業結構，積極發展農產品精深加工業，提高農業附加值。

以產業鏈優化促進城鄉產業融合。堅持農產品標準化、規?；?、市場化、品牌化“四化聯動”，做優做強鹽城特色農產業。

鹽城市要深化農商文旅體等多種業態、產業鏈融合發展，打造全域景區、文化體驗、游學基地、科普教育等多元場景，充分發揮鄉村產業生態景觀、旅游觀光、社會人文等功能，拓展農業生態、美學、人文、經濟和生活價值，實現農業從傳統單一經濟價值到多元復合價值提升。

參考文獻：

[1]顧介康.70年來江蘇城鄉關系的歷史性變革.世紀風采，2020.1