英國正式退出歐盟及其對英國和歐盟的影響

孫海泳

自英國脫歐派在2016年6月舉行的脫歐公投中獲勝之后，英國進入了曲折離奇、跌宕起伏的脫歐過程，前后經過三年多的反復。針對英國脫歐進程的態勢與影響等相關問題，本刊曾于2019年10月專訪了上海歐洲學會副會長、上海國際問題研究院歐洲研究中心原主任葉江教授。此后，英國脫歐出現決定性進展，在英國首相鮑里斯·約翰遜的帶領下，英國于2020年1月31日午夜零時正式脫離歐洲聯盟。由此，歐盟在其60多年的歷程中首次出現成員國退出聯盟。值得注意的是，英國為何能在一片亂局中最終正式脫歐？英國正式退出歐盟之后將對本國、對歐盟及歐洲一體化產生何等的影響？針對這些后續議題，本刊特約記者再次專訪了葉江教授。

《領導文萃》：雖然英國脫歐的最終結果并未超出許多讀者的預料，但其脫歐進程卻是波瀾起伏、一拖再拖。從英國內閣不斷重組的進程可以看出，其國內政治狀況對脫歐進程產生了重要影響，請問這些影響具體體現在哪些方面？

葉江：英國之所以最終在經過三年多復雜多變的脫歐過程后，能于2020年1月31日正式退出歐盟，是因為2019年12月12日進行了英國議會下議院的提前大選，且大選的結果是堅定脫歐派鮑里斯·約翰遜領導之下的保守黨大獲全勝。

眾所周知，英國的脫歐一拖再拖的最為重要原因在于掌握脫歐主導權的英國議會，更嚴格地說是英國議會中決定治國方略和各項法律的下議院因2017年的提前大選而產生的懸浮議會，即議會下院中沒有一個政黨能據有執政所需要的半數席位，而下院中的最大黨保守黨只能與在下院擁有10個席位的小黨——持強硬脫歐態度的北愛爾蘭民主統一黨共同建立少數黨政府。更為嚴重的是，作為議會下院的最大黨，保守黨議員在脫歐問題上意見不一，以至于議會面臨著長期的英國脫歐僵局，而繼卡梅倫出任保守黨領袖和英國首相的特蕾莎·梅最終因黨內對她的脫歐方案意見不一而下臺。梅的繼任者約翰遜首相為解決脫歐僵局曾三度尋求解散議會提早舉行議會下議院選舉，但最終沒有成事。

這與《固定任期制議會法》的規定有關。2011年英國議會通過了《固定任期制議會法》，該法對英國議會下議院的選舉日期進行了固定，即從2015年5月7日大選后，每5年的5月舉行選舉。這使首相失去了曾經擁有的可以獨自決定是否解散國會及何時解散國會的特權。該法又規定如果下議院以三分之二的絕對多數票同意，則允許提前解散國會。2017年特蕾莎·梅就是用此方式解散議會而提前進行大選，當然梅的此舉造成了保守黨失去國會中的多數地位則另當別論。原本約翰遜希望像梅一樣在《固定任期制議會法》框架下，得到國會下議院議員中的三分之二多數同意解散議會，但是卻沒能成功。于是，他另辟蹊徑，決定通過制定一項非常短的法律來提前解散議會進行大選，該法律提出舉行大選的要求但增加了“盡管有《固定任期制議會法》”的文字，同時該法案只要下議院多數議員投贊同票就可以通過。2019年10月29日約翰遜提出這一法案要求以立法方式指定于同年12月12日提前大選。這也就意味著，只要議會下院多數議員對此法案投贊同票，約翰遜就可以根據所通過的法案提前解散議會進行大選。約翰遜此招十分有效，在他的強烈推動下，英國議會下議院在當日通過該法案并完成三讀程序，10月30日又迅速在上議院通過，31日獲得女王批準而最終形成《2019年提前國會大選法令》。由此，自1923年以來英國首次于12月的圣誕節前夕舉行全國大選。

保守黨在提前議會選舉中大獲全勝之后，首相約翰遜迅速行動，啟動在大選之前暫停的脫歐協議法案的后續審議，該法案的主要內容就是批準由他與歐盟在10月17日達成的新脫歐協議。實際上在10月22日，議會下院曾以329對299票通過了對該脫歐協議的基本原則，但約翰遜緊接著提出要在3天完成立法程序的動議，以便英國在2019年10月31日正式脫歐，卻遭到下議院否決，該法案的審議由此擱置。在此情況下，約翰遜不得不根據議會的要求向歐盟提出將英國脫歐的日期延遲到2020年1月31日。

2019年12月12日英國大選之后，新一屆英國議會下議院在20日以358票對234票二讀通過支持首相約翰遜達成的脫歐協議法案，確認英國在2020年1月31日退出歐盟，并明確禁止政府延長脫歐過渡期，給約翰遜送上了一份厚重的“圣誕禮物”。2020年1月9日，英國議會下議院又以330票支持與231票反對的表決結果三讀通過脫歐協議法案。22日，英國議會上議院通過該脫歐協議法案。23日，英國女王批準脫歐協議法案，使之最終成為《2020脫歐協議法令》，英國終于完成整個批準《英國脫歐協議》的法律程序。24日，歐盟委員會和歐洲理事會主席批準《英國脫歐協議》。29日，歐洲議會通過批準《英國脫歐協議》。最終，31日，英國正式退出歐洲聯盟。

《領導文萃》：對于歐盟而言，成員國退出是史無前例的事態。退歐后的英國與歐盟之間的合作機制會發生相應變化，請問這些變化具體體現在哪些方面？

葉江：根據英國與歐盟所簽訂的《英國脫歐協議》，英國在正式退出歐盟之后有一個為期11個月的過渡期，從2020年2月1日開始，到2020年12月31日結束。該過渡期可以經英國與歐盟協商后延長1～2年，但是英國首相約翰遜已經明確表示英國不打算延長過渡期。在過渡期內，英國將仍然留在歐盟關稅同盟和單一市場內，繼續實行商品、服務、資本和人員的四大自由流動，所有的歐盟政策范圍都適用;歐盟和英國的公民、消費者、商人、投資者和研究者所享受的權利和義務與以前一樣;歐盟的司法與內政政策、歐盟的共同外交與安全政策、共同安全與防務政策將仍適用于英國，歐盟法院繼續對英國享有司法管轄權，并且對“脫歐協定”有權進行解釋和執行;英國必須服從于歐盟的強制執行機制;歐盟現在執行的“多年度財政預算框架（2014-2020年度）”仍將適用于英國，英國將繼續已經承擔的項目和任務，直到結束。歐盟現有的法律及國際協定適用于英國，英國必須遵守。毫無疑問，這一切都將在過渡期結束后發生改變，至于如何改變、改變到何等程度則取決于英國與歐盟在過渡期間的談判結果。

然而，十分重要的是，在過渡期內英國可以與第三國或國際組織開展談判并簽署國際協定和條約，但是這些協定和條約只有在過渡期結束后才能正式生效或開始實施，除非歐盟授權可以提前生效。這也意味著從2020年1月31日開始，英國的脫歐就已經對本國產生非常重要的影響，而隨著過渡期的結束，這一影響將更為顯著。

《領導文萃》：北愛爾蘭問題具有一定的特殊性，其一直是英國內政中的敏感問題。英國正式脫離歐盟之后，關于北愛爾蘭的特殊安排是如何規定的？對英國的內政有何影響？

葉江：英國本土和北愛爾蘭之間將因為脫歐之后在北愛爾蘭與愛爾蘭的邊界安排而形成“一國兩制”。在英國與歐盟簽訂的《英國脫歐協議》中附有《北愛爾蘭/愛爾蘭議定書》，其主要內容為：一是北愛爾蘭與整個英國一起退出歐盟關稅同盟，因此脫歐之后，英國本土與北愛爾蘭同屬一個關稅區，英國與其他國家達成的貿易協議北愛爾蘭同樣實行。二是北愛爾蘭和歐盟內的愛爾蘭共和國之間將有一個合法的海關邊界，但實際上，法律上的海關邊界將出現在英國本土和愛爾蘭島之間，而非北愛爾蘭與愛爾蘭之間，因此貨物將在北愛爾蘭的“入境點”接受檢查。三是在貨物監管方面，北愛爾蘭將遵守歐盟單一市場的規則，而不是遵守英國的規則，以此避免在北愛爾蘭與愛爾蘭之間出現“硬邊界”。四是歐盟增值稅法將適用于北愛爾蘭，但僅適用于商品，不適用于服務。五是由于北愛爾蘭在海關和其他歐盟規則方面將與英國其他地區有所區別，因此北愛爾蘭議會對有關規定條款擁有表決權，但是，北愛爾蘭議會對此項議定書內容的投票要到2020年過渡期結束4年后才能進行，因此不會早于2025年1月。從以上內容可見，脫歐協議中的《北愛爾蘭/愛爾蘭議定書》既保證了英國脫歐之后的整體主權，又維護了《貝爾法斯特協議》所確立的愛爾蘭與北愛爾蘭之間邊境開放的原則，確保不在邊界上進行實體檢查或設置基礎設施。

雖然北愛爾蘭問題一直是英國內政中的敏感點，但不容忽視的是，英國正式脫歐后還需要應對內部的蘇格蘭分裂問題。2014年9月，蘇格蘭曾就是否脫離英國舉行全民公投，最終以55%反對、45%支持的結果選擇留在英國。然而，由于蘇格蘭與歐盟經貿關系十分緊密，因此在2016年英國舉行的脫歐全民公投中，多數蘇格蘭選民選擇了支持“留歐”，于是英國的正式脫歐給支持蘇格蘭獨立的人士帶來了“希望”，因為他們認為應該通過蘇格蘭的第二次“脫英”公投來決定蘇格蘭與歐盟之間的關系。在這樣的形勢下，蘇格蘭民族黨便在英國正式脫歐之際積極推動在蘇格蘭舉行第二次獨立公投，但是，英國首相約翰遜對此明確表示堅決反對，公開拒絕蘇格蘭舉行獨立公投的要求。然而，蘇格蘭政府首席大臣、蘇格蘭民族黨黨魁妮古拉·斯特金堅稱，蘇格蘭應有權選擇是否獨立，蘇格蘭民族黨將采取進一步行動。就在英國正式退出歐盟的前夕，斯特金提出，如果英國首相鮑里斯·約翰遜領導的保守黨政府“繼續反對蘇格蘭舉行第二次公投”，她將不排除走法律途徑，要求舉行“咨詢性”的蘇格蘭獨立公投。斯特金認為，進行“咨詢性”的獨立公投不需要英國議會的批準而只要蘇格蘭議會批準就行。她說，關于“蘇格蘭議會是否有權批準舉行一次不具約束力的獨立公投”的問題，之前還從未上過法庭，因此兩種可能性都有。根據2020年1月30日的一項民意調查顯示，支持獨立的蘇格蘭人占微弱多數，比2014年蘇格蘭獨立公投時高出6個以上百分點。然而，由于是否給予蘇格蘭進行獨立公投的權力始終在英國議會，而目前英國議會由堅決反對蘇格蘭舉行獨立公投的保守黨掌控，因此在未來5年內，英國基本不可能舉辦類似2014年那樣的蘇格蘭獨立公投，雖然蘇格蘭獨立問題因為英國的正式脫歐而彰顯了出來。

《領導文萃》：英國脫歐后，其區域經濟合作環境將發生一定改變，這對英國經濟有何影響？

葉江：英國正式退出歐盟對英國經濟有著復雜的影響。自2016年脫歐公投之后，脫歐的不確定性使英國國內生產總值的增速從2015年的2.4%降至2018年的1.5%。英國政府估計，英國脫歐將在15年內使英國經濟的增速降低6.7%，還將解除英國與其他歐盟成員國的免關稅貿易地位。關稅將提高英國的出口成本，導致出口商品價格上漲，從而將傷害英國出口商。關稅還將增加對英國的進口價格。英國三分之一以上的進口來自歐盟，進口價格上漲會導致通貨膨脹并降低英國居民的生活水平。此外，根據2019年的一項分析發現，英國脫歐公投后，英國公司大幅增加了對歐盟的離岸業務，而歐洲公司則減少了對英國的新投資。同時經濟學家還警告說，倫敦作為國際金融中心的未來也會因為英國退出歐盟而受到負面影響。

但是，也有一些支持脫歐的政治家和經濟學家認為，英國正式脫歐之后將通過與美國協商簽訂自由貿易協定來加強英美經貿關系，并且還能在“CANZUK”國家（加拿大、澳大利亞、新西蘭和英國）之間進行貿易和移民協定的談判以促進英國經濟的反彈。或許是因為這些因素，國際貨幣基金組織在2020年1月發布的《世界經濟展望》中指出：“在英國，預計2020年經濟增速穩定在1.4%，2021年提高至1.5%，與去年10月《世界經濟展望》的預測保持不變。增速預測假設英國于2020年1月底從歐盟有序退出，而后逐步過渡至一種新的經濟關系。”而花旗銀行發布的《2020年展望系列之英國：砥礪前行》則認為，隨著2020年英國政治形勢逐步明朗，許多負面消息已經被市場消化，花旗分析師對英國股市觀點也變得溫和樂觀。英國企業盈利在2019年三季度持續下降，但預計2020年或同比增長8.0%。英國股市當前市盈率僅為13倍，而股息率卻高達5.0%，低估值與高派息未來或有力支撐英國股市。隨著英鎊逐步走強，花旗看好英國國內板塊，包括保險和耐用消費品板塊。此外，花旗看好多元金融板塊，因其擁有最好的派息率增長勢頭與較高的每股盈利增長勢頭。花旗預計食品飲料行業也將有不錯表現。

《領導文萃》：英國正式退出歐盟之后，預計其對外戰略將有明顯的轉變。請問未來一段時期，英國將如何調整其外交戰略？

葉江：毫無疑問，英國脫歐之后對外戰略肯定要做重大調整，因為英國的國際身份已經不再是歐盟成員國，而是在外交政策上完全獨立的國家。其實早在2016年英國脫歐公投之后，時任英國首相的特蕾莎·梅就提出脫離歐盟之后英國的對外戰略就是要推進英國成為“全球英國”。作為當時梅政府外交大臣的鮑里斯·約翰遜為此還在2016年12月2日到英國著名智庫皇家國際事務研究所發表演說，全面闡述英國在脫歐過程中和脫歐之后外交戰略向“全球英國”的轉型。毋庸置疑，成功領導英國退出歐盟的約翰遜必然會領導英國政府全力以赴地推進“全球英國”的外交戰略。

一是推進英美特殊關系，努力協助美國以維護其主導和受益的世界體系;二是保持與歐盟及其成員國的合作關系，盡可能地妥善解決脫歐過渡期之后的英歐經濟貿易和政治關系，其中包括在維護對直布羅陀的控制前提下與西班牙合作解決直布羅陀與歐盟的關系問題;三是加強與加拿大、澳大利亞、新西蘭等英語國家的關系，同時積極發揮英聯邦在國際事務中的作用;四是獨立自主地與全球發展自由貿易關系，尤其是與包括中國在內的新興經濟體建立合作關系。

《領導文萃》：英國正式退出歐盟是歐洲一體化進程所經歷的一大挫折，其對歐盟的整體實力和內部權力結構都會產生一定的影響，請問這些影響具體體現在哪些方面？

葉江：影響是不言而喻的。當然在英國與歐盟就過渡期結束之后雙邊關系的談判結果產生之前，這樣的影響究竟會達到何等的程度可能很難有十分準確的判斷。然而，英國正式脫歐之后對歐盟及歐洲一體化進程的總體影響似乎還是能看出某些端倪的。

首先，歐盟的規模和財富會遭受到明顯的負面影響。目前，英國的名義國內生產總值在世界上排名第五，在歐洲排名第二，即在英國正式退歐之前英國是歐盟中的第二大經濟體。同時，英國的人口和國土面積也都在歐盟中名列前茅（分列第3和第8位）。英國脫歐之后，歐盟的規模、體量和財富都會受到很大的影響。因此，其總體的財政預算將要明顯縮水。在英國正式脫歐之前，英國對歐盟的財政預算貢獻良多，以2016年為例，在考慮了歐盟對英國所提供的會費做返款之后，英國對歐盟預算的貢獻為194億歐元。據估計，英國脫歐之后，歐盟預算的損失約占總額的5%。歐洲經濟和財政政策研究中心曾經發表一份研究報告，認為英國退出歐盟之后，歐盟每年將新增100億歐元左右的資金缺口。要彌補這么大的缺口，歐盟27國要么壓縮預算，要么增加繳費，或者兩者并行。實際上，除非預算減少，否則歐盟似乎只能要求德國這個已經是歐盟最大的財政預算來源國再提供更多的資金，其份額估計至少為25億歐元。然而，德國政府是否能說服其國民支持這樣的舉措是個大問題。因此，為了填補這一缺口，歐盟委員會已考慮將地區發展支出減少30%，這使一些較貧窮的歐盟成員國所需要的發展資金更加捉襟見肘。

其次，歐盟內部的政策走向將發生某種程度的轉變。

雖然全體一致的決策機制依然在歐盟的稅收、社會保障、外交和防務等事關成員國主權的領域實行，但是，根據《里斯本條約》對《歐洲聯盟條約》的修正，歐盟已將更多政策領域劃歸到以“有效多數表決制”決策的范圍，諸如司法、內政等敏感領域的一些政策也開始以“有效多數制”表決，成員國不可以“一票否決”。2014年10月31日起，歐盟理事會在就各項政策法規進行有效多數投票表決時，要求必須滿足下述兩個條件才能通過：一是國家的多數（在28個成員國中至少包括16個成員國），或者如果不是根據歐盟委員會或高級代表的提議行事的話，則需要72%的成員國支持;二是人口的多數，投贊成票的各成員國的總人口占歐盟人口的65%以上。但是同時，還設置了一個少數否決權機制，即如果有4個成員國或以上，且代表至少35%歐盟人口投反對票就可以否決提案。這種制度設計使得人口大國在歐盟理事會擁有比以前更大的投票權，而英國恰恰是歐洲的人口大國，全國人口占歐盟人口的12%，因此原先英國在歐盟理事會的決策中有較大的影響力。

在英國脫歐之前，歐盟理事會中在決策方面大致分為兩個集團：主要由南部各成員國構成的保護主義集團和主要由北部成員國構成的自由主義集團。在有效多數的決策投票中，每個集團都可以對另一個集團實施少數否決權。作為自由主義集團的成員，英國一直推進和促使形成自由經濟的歐洲，積極推動歐盟與第三國達成更大的自由貿易協定。隨著英國正式退出歐盟，歐盟內保護主義集團的力量自然會加強，使得歐盟經濟政策的走向會朝著更為封閉的方向發展。在削弱自由主義集團力量的同時，英國脫歐還將增強德國在歐盟理事會中的單獨力量，歐盟的其他成員國對此難免會有所擔心。

脫歐之后，英國在歐洲議會中的73個席位已有27席被重新分配給其他國家，其余46個席位留給了潛在的新成員國，整個歐洲議會議員數量減少到705個。歐洲議會的投票機制為簡單多數制，英國未退出歐盟時，其大多數歐洲議會的議員參加了議會中的右翼保守黨團，因此，英國正式脫歐后，雖然左翼的社會民主黨團也失去了一些英國工黨成員，但是總體上，右翼保守黨團的損失更大。因此議會中的左派將得到加強，歐洲議會在未來的決策投票中會更傾向于通過更多的加強經濟管制、增加成員國會費、支持稅收統一和金融交易稅等不利于自由經濟的法規。

《領導文萃》：英國脫歐對歐盟的經濟發展以及相關合作領域會有哪些具體影響？

葉江：由于目前英歐雙方還在就過渡期之后的貿易關系展開談判，因此具體影響難以做全面的判斷，但是不論怎樣，負面影響是肯定的，尤其是對與英國貿易關系十分緊密的歐盟成員國，如比利時、塞浦路斯、愛爾蘭、德國和荷蘭等國的經濟會有更大的沖擊。在經濟上受英國脫歐負面影響最大的歐盟產業領域是汽車及其零部件生產。由于英國是汽車制造大國，依賴于歐盟的零部件供應鏈，一旦英國脫離歐盟單一市場，英歐雙方的交易成本將大幅度上升。此外，電子設備和加工食品部門，以及魯爾河谷的原材料出口也將受到英國脫歐的負面影響。