關于如何加強國有企業內部控制的思考

鄧一敏

摘 要 企業內部控制是企業管理的重要內容之一，也是當前很多國有企業管理層面臨的一大難題。如何建立健全企業內部控制直接影響到國有企業的經濟效益和社會效益。基于此背景，本文以“國有企業”作為研究對象，對其內部控制建立和執行等問題展開研究。論文首先闡述了內部控制的概述和國有企業內部控制的特點，然后結合現階段國有企業內部控制管理的現狀深入分析了其中普遍存在的問題，最后從建全國有企業組織架構、健全和完善內部控制體系、內部控制中執行穿性測試、內部控制執行情況的監督等方面提出了國有企業內部控制的新思路及具體對策。論文對于國有企業進一步加強內部控制體系建設提供了參考價值。

關鍵詞 國有企業 內部控制 企業管理

良好的內部控制制度是企業的發展的基礎。國有企業作為一種特殊的組織形式，國家對其資本擁有所有權或者控制權，國有企業的運營活動由政府的意志和利益決定。國有企業在追求國有資產的保值和增值的同時，也在實現國家調節經濟的目標，調和國民經濟各個方面的發展方面發揮重要作用。我國的國有企業是我國國民經濟的中流砥柱，在石油、化工、機械、電子、冶金、航運等重要產業中，國有企業占主導地位。我國國有企業近年來隨著經濟的飛速發展，也處于大規模擴張的階段，但其內部控制體系未能完全跟上公司規模的擴張速度，導致國有企業在發展過程中的不平衡。故本文將新的形勢下國有企業內部控制存在問題及國有企業內部控制健全和優化的對策展開研究。

一、內部控制概述

一個以營利為目的的企業，其制定和完善內部控制主要目的是保證其經營目標的實現，保護其資產的安全完整，保證其會計信息的準確披露。企業內部控制活動是在企業內部采取的自我調整、約束、規劃、評價和控制的一系列方法、手段和措施，以實現其經營目標。企業的內部控制活動在經濟性、效率性和效果性的前提下制定和執行。

有效的內部控制至少包括以下五要素：內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通、對控制的監督。

企業內部控制主要對貨幣資金、籌資、采購與付款、實物資產、成本費用、銷售與收款、工程項目、對外投資、擔保等經濟業務活動的控制。企業建立內部控制制度主要包括健全管理法律法規和公司制度、對組織機構的控制、預算的控制、風險防范的控制、財產保全的控制。企業內部控制制度建立應遵循全面性、重要性、制衡性、適應性、成本效益性原則。

二、國有企業內部控制特點及要求

我國的國有企業，從組織機構來看，有相當一部分是基于比較松散的生產協作基礎、行政干預或行政劃轉等原因而組建，只存在形式上的簡單的資本關聯。而且各一級子公司下，還存在大量層級的子公司和分公司，股權結構復雜，組織控制難度高，級次過多，鏈條太長，導致管理效率下降，資產歸屬模糊，甚至管理失控。

國有企業作為一種特殊的組織形式，國家對其資本擁有所有權或者控制權，政府通過國有資產監督管理機構任命企業負責人，企業負責人無法像普通民營企業的股東那樣直接對企業進行監督和管理。從而產生內部控制建設不足，出現內部控制形同虛設、利益輸送、國有資產流失、財務管理不規范等問題。

加強國有企業內部控意識，優化內部控制環境，建立切實可行的內部制度，讓內部控制制度真正切實發揮作用，才能使國有企業在市場競爭中處于不敗之地，才能保證我國國有企業成為國有經濟中真正的中流砥柱。

三、國有企業內部控制現狀及存在的問題

我國國有企業由于長期受計劃經濟體制的影響，在目前飛速發展的市場經濟環境中，內部控制體系暴露出諸多問題，內部控制意識薄弱、內部控制制度跟不上公司發展進度、內部控制未切實執行。

（一）內部控制環境缺乏

1.組織機構的煩冗復雜、定位不清。我國于1993年12月29日頒布了《公司法》，后于1999年、2004年、2005年、2013年經四次修改。《公司法》的制定和修改目的就是完善公司法人治理結構，規范公司制的現代企業制度。公司制的核心是完善的公司法人治理結構。國有企業要健全法人治理結構，按《公司法》規范健全公司組織機構，健全董事會、獨立董事和派出監事會相關組織機構，使各機構各司其職、協調運轉、有效制衡。近年來，國有企業改革的步伐日益加快，但在國有企業組建和發展的過程中，組織結構存在很多不容忽視的問題。

首先，在國有企業中，除了普通公司的董事會、監事會、經理層的組織模式外，還存在職工代表大會、政工處，統戰武裝處，企業電視臺，老干部處，保衛處，勞資科，計劃生育科，社保科、離退休辦等，不斷的業務結構變革及新業務的注入與重新組合使之現有的組織架構變得煩冗而復雜，這些為國有企業集團組織架構的優化和變革增加了難度。

其次，在國有企業中，董事會、高級管理層、黨委會的關系定位問題，黨委會是國有企業特有的，黨委書記和董事長的行政級別可能相同，董事會和黨委之間的權力分配、制約，也是國有企業內部控制制度建立和完善中需要面臨重要問題。

最后，國有企業還存在通過行政劃轉、行政干預等手段，將在一個行業或者一個地區的國有企業劃轉整合成集團公司。形成了一個規模龐大的集團公司，子公司股權層級復雜，相互持股，且各種機構重復、管理層次多等問題，導致信息溝通鏈條長、資產歸屬模糊、管理責任不清晰、機構間協調困難。

2.領導人的頻繁更換。一個企業的企業文化和企業管理風格受企業領導人的價值觀和管理風格直接影響，企業領導人短期化，使領導人還沒有對該企業的企業文化深入了解，而制定了一系列內控制度，這樣的控制制度無法適應該企業的實際情況;同時，在新的內控制度制定和實施還沒有完全深入人心和落地開花的時候，又頻繁更換領導人。使內部控制制度的制定和實施無法銜接，混亂運行。

（二）企業風險控制意識有待強化

目前很多國有企業風險意識和目前市場經營狀況不相適應，國有企業所經營的行業很多出于國家壟斷的行業，如電力、電信、石油等，所以不少國有企業管理者和職工風險意識差，沒有居安思危的思想，沒有形成風險意識，更缺乏有效的風險管理體系。仍有不少國有企業認為內控是可有可無的，有的連獨立的內控部門都沒有建立，或者即使按上級要求建立的內控部門，也往往流于形式，無獨立內部控制專員，無專業人員。在此背景下，企業內部控制體系的建立和有效運行未得到應有重視，在面臨市場風險和內部管理風險時，有些國有企業變得手足無措。

（三）內部控制活動、信息溝通不規范

國有企業現有的內部控制框架粗放，未落實到具體責任單位、責任人，如重大對外投資項目的決策不規范、項目投資后的監管松散、重大資產處置無相應審批手續、重大資金支出無集體決策、大額采購未執行招標程序、工程投標及大宗物資采購不規范、大額資金支出未集體決策、財務管理和會計核算不規范，財務和業務脫節等。

相關內部控制制度未切實執行，雖然目前國有企業各部門有單獨制定部門的執行規范和相關執行程序，但各種內部控制制度未系統管理，信息溝通不暢，甚至出現各種控制文件互相矛盾現象。出現問題后相關控制環節的責任人互相推卸責任，最后導致有章不循、有制度不依，實際控制流于形式，難以落實到實處的局面。

（四）監督機制不健全

國有企業領導人代表國有產權利益和出資人利益組成股東會，各級國資委內部審計、紀檢監督部門是國有企業的監督主體，國有企業董事會和管理機構也有監督責任。但董事會、總經理和執行層是監督的主要對象。監督主體不明確，監督責任不落實，不健全相應的監督制度，國有企業監督機制缺失就在所難免。

四、加強國有企業內部控制的對策建議

目前國有企業內部控制現狀和存在的問題，本文提出以下對策建議，以改善國有企業內部控制制度，提升管理水平，幫助其健康長遠的發展。

（一）完善國有企業組織構架體系

首先，國有企業的組織架構設計要充分考慮該企業一定時期的穩定性;在國有企業改革過程中要考慮到能將新舊機構平穩過渡，人員的新舊崗位順利平穩調整。

其次，對不協調的組織關系進行改進，對今后可能存在的摩擦關系進行預防和避免，能夠做到部門間職能清晰劃分，各崗位的職責權限到位，并有清晰的可操作的評級和考核機制，部門間的管理聯系、工作程序協調有明確的管理人員進行，才是一個良好的組織機構，才能使企業的內部控制制度有效實施。

最后，最大限度合理高效地使用人力資源。國有企業在組織架構設計時要最大限度考慮合理高效地使用人力資源，使得公司部門、崗位的設置要與培養人才、提供良好發展空間相結合。一方面，要盡可能的廣泛發現能為公司所用的人才，并最大限度發揮這些人才的作用和價值;另一方面，要盡可能的發掘現有人才的潛力，或者是否能引進企業急需的人才等。

（二）建立完善的內部控制體系

國有企業結合自己實際情況，梳理企業的控制環境，監管環境，信息系統與溝通狀況，財務報告流程，對自己也業務流程有充分調研了解，進行初步評估。從財務報告入手，確定關鍵業務流程，識別業務流程存在的風險，并對業務流程進行風險分析，找出內部控制的關鍵風險點，從而進行內部控制設計。企業要建立風險控制數據庫，將風險對照到業務控制流程中，對職責和權限進行梳理，并需要根據經營環境的變化，不斷更新和維護風險數據庫。

國有企業建立的內部控制體系系統化，不能各部門各成體系，需要統籌協調，相關責任落實到具體部門、具體人員。各部門信息溝通方式、責任人員、時間節點需要具體化、可操作。

（三）執行穿行測試，發現內部控制的缺陷

在已建立的風險數據庫的技術上，按業務循環對已建立的內部控制進行穿行測試，穿行測試要由分管領導牽頭，突破部門限制，從業務最初流程的入手，逐級穿行每個流程，找個現有控制制度在制度制定、流程走向、實際操作等各方面存在的問題和缺陷。通過穿行測試了解現有內部控制缺陷以制定整改工作計劃，明確每一業務環節的具體工作內容、工作完成的時間節點、工作交付下一環節的交付物及對應責任人，有利于組織開展整改工作。

（四）加強內部控制執行情況的監督

國有企業要形成內部控制監督機制，設立獨立的內部審計部門，對內部控制的執行進行定期評估、日常監督，內部控制方面存在缺陷和問題才能及時發現，對內部控制制度進行評價、檢查和提出管理方面建議，督促內部控制建議的一條條整改落實。

內部控制審計工作要聚焦企業業務風險點，結合國有企業的戰略部署和重點工作，聯合各部門包括風控、法律合規、財務、紀檢監察、戰發等職能部門，不僅僅利用財務人員，還要利用基建工程技術人員、法律人員、計算機方面的專家和企業主營業務方面的技術專家等。通過開展內部控制審計找出企業已運行的內部控制制度存在問題，并針對問題找到相應的改進措施，不斷促使企業內部控制流程優化和提升，實現企業價值最大化目標。

五、結語

國有企業實現經營管理目標、防范企業風險、提高企業核心競爭力需要科學、合理、有效的內部控制體系作為保障。本文通過對國有企業目前內部控制現狀的了解和分析，針對性提出對策和建議。國有企業的相關管理人員應該從企業實際情況出發，著眼企業戰略發展方向，建設適合企業自身發展的內部控制體系，并在內部控制體系運行過程中，不斷監控和優化，實現企業效益管理與風險管理的平衡，使國有企業朝著更加健康和可持續發展的軌道運行。

（作者單位為中國長江航運集團有限公司）

參考文獻

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