PPP項目設置保底量是否意味著固定回報

摘 要 保底量設置有其獨特的背景。但是在近期的審計中，部分PPP項目的交易安排中因設置有“保底量”而被要求整改。文中，主要以污水處理和垃圾處理PPP項目為例，探討了保底量與固定回報的關系。

關鍵詞 保底量 固定回報 最低需求風險 污水處理 垃圾處理

一、問題產生的緣由

縱觀審計署公布的《中央預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的報告》，地方債務問題一直是審計署跟蹤調查的重點，堅決遏制政府隱性債務增量。并提出繼續整改違法擔保，糾正政府投資基金、PPP、政府購買服務中的不規范行為，積極穩妥化解存量隱性債務。據悉，近期部分PPP項目的交易安排中因設置有“保底量”機制而被審計署要求整改。筆者以污水和垃圾處理項目為例，對此相關問題加以分析。

二、保底量機制設置的背景

（一）“保底量”與原料供應直接相關，屬于污水和垃圾處理領域項目的行業操作慣例

在污水和垃圾處理領域，由于污水、垃圾等原料具有自然壟斷性，無法從公開市場上取得、僅能由政府供應，或者項目公司無法承擔有關原料供應風險，通常會約定由政府方負責供應原料，同時會在合同中對原料的質量和數量予以明確約定。其中，就原料供應數量上，政府和社會資本雙方通常會在運營期一定期間內設定最低供應量，作為政府方的最低需求保證，即我國PPP實踐中所謂的“保底量”，這本質上是一種公私雙方風險共擔的策略安排，也是社會資本承擔運營風險的一種緩釋機制。

（二）“保底量”事關污水和垃圾處理項目的融資可獲得性，影響其最終能否實現物有所值

“保底量”屬于最低使用量的付費安排，源于“照付不議”（take or pay）的項目融資慣例。如果污水和垃圾處理項目的需求量不可預測、不明確，將會加大項目公司承擔實際需求風險的程度，導致項目融資難度和融資成本過高，相應降低項目的可融資性。同時，由于項目公司承擔較大的需求風險，在需求不足時，項目公司為了確保能夠收回成本，有可能會要求提高使用費的定價或者變相降低產品或服務質量。因此，在污水和垃圾處理項目上設置保底量，以增強項目的融資可獲得性，促使該類項目投資運營商能夠持續地提供有效的公共服務和產品。

三、保底量與固定回報的關系

（一）合規性差異

1.固定回報被當前政策所禁止，屬于違規行為。固定回報是由政府方向社會資本方承諾，無論未來項目的建設運營狀況如何，政府方均按照事先約定的社會資本方所投資金額一定比例作為收益標準進行付費，不對社會資本方進行任何實際的績效考核，社會資本方獲得無風險或低風險的固定收益，實際上在政府方和社會資本方之間形成了到期必須支付的固定金額的債務關系，政府方由此產生的支出責任被認定為地方隱性負債，違背了PPP模式初衷，故被明令禁止。

2.“保底量”作為最低需求風險由政府方承擔，并未被當前PPP政策所否定。“保底量”機制的設計是在政府方和社會資本方之間就項目運營環節所做的風險分配，作為最低需求風險歸由政府方承擔，并未被PPP政策規定禁止。且財金[2014]76號文、財政部《PPP項目合同指南（試行）》等文件，均已明確“最低需求風險”應由政府方承擔。

（二）涉及風險分配不同

1.固定回報機制下，社會資本方并未實際承擔投資建設運營責任風險。在固定回報的約定下，社會資本方也并非不承擔任何項目風險，而是說在PPP項目中，在滿足項目建設可用性基礎上，項目運營的質量如何與其獲取收益并無直接聯系，提前鎖定了政府方對項目各項支出承擔無條件的支付義務，弱化項目運營績效考核的約束力，未實現項目風險的合理分擔。

2.“保底量”屬于PPP項目最低需求風險分配，但并未降低或弱化社會資本方應當承擔的投資建設運營責任風險。如前所述，“保底量”系由政府方承擔的最低需求風險，并且保底量通常是根據項目盈虧平衡點測算得來的，如在更長的合作期內，社會資本方要想獲得預期收益，還取決于項目的融資、建設、管理水平，項目并不因由政府方承擔最低需求風險而降低或弱化社會資本方應當承擔的投資建設運營責任風險，而社會資本方若是管控不力，還可能會發生成本超支等項目實際虧損的風險。

（三）與項目績效關聯不同

在固定回報機制下，對項目公司的績效考核即使有也可能流于形式，弱化項目運營績效考核的約束力，有違付費應與項目產出績效相掛鉤的PPP項目基本要求。而“保底量”機制并非一成不變，也并不排斥按效付費，基本量可根據項目實際的污水或垃圾供應量進行動態調整。同時，也可設置相關調價和績效考核機制，項目公司只有通過了績效考核，才能獲得基于考核結果相對應的服務費。

四、規避“保底量”被認定違規的風險應對措施

（一）保底量的語詞調整

“保底量”之所以被認定為涉嫌固定回報的違規行為，也難免受此舊有觀念影響，而被以偏概全地認為只要涉及“保底”的就是固定回報、無風險收益。因此，從語詞避嫌角度，可以“最低需求風險”、“基本供應量”和“基本處理量”等類似語詞代替“保底量”。

（二）夯實設置“保底量”的基礎，并設定動態調整機制

“保底量”機制的成功往往建立在合理預測“保底量”，即在污水和垃圾處理潛在處理量的基礎上進行設定。由于在長達數十年的運營期內，隨著項目所在地經濟、社會、規劃等環境的變化，實際供應量高于或低于預測供應量都有可能發生，所以在開展此類項目前，需要在項目論證階段做實前期調研，對項目所處地區的污水排放量或垃圾產生量現狀進行深入調查，并根據規劃要求合理預測近期和遠期的城市污水或垃圾量，夯實項目設定“保底量”的基礎。

同時，根據項目所在地城市規模擴張、經濟發展、人口數量增加等因素，建立“保底（下轉第頁）（上接第頁）量”的動態調整機制，以保證“保底量”指標的科學性和合理性。

（三）借鑒“不足單價”和“超進單價”機制，構建階梯降價的處理服務費單價體系

在未來的污水及垃圾處理類項目中，可以結合項目自身的實際情況，借鑒南京城東、仙林污水處理廠PPP項目設置的“不足單價”和“超進單價”機制[1]，構建階梯降價的處理服務單價體系，進行精細化結算管理，保障政府和社會資本雙方的共同利益，實現風險共擔。

（四）設置“反向保底”，轉移最低需求風險

在污水和垃圾處理PPP項目合同中通常約定的操作方式是政府方為社會資本方提供最低使用量/供應量等保障，在供應量不足導致實際處理量未達到保底量時，政府補貼其中的收益差價，由此政府承擔了一部分項目運營風險。那么，可以通過設定“反向保底”轉移最低需求風險以滿足項目合規實施要求，即“保底量”由社會資本方作出承諾，同時社會資本方負責污水和垃圾的收集、運輸，自行承擔污水、垃圾的供給工作;若在項目運營中，實際處理量低于“保底量”，則社會資本方只能按實際處理量獲得低于正常單價的處理服務費，當然如實際處理量高于“保底量”，社會資本方可獲得一定的額外獎勵。

在此種“反向保底”機制下，政府方原來承擔的最低需求的運營風險轉移給了社會資本方。但是，采用反向保底需結合項目本身及項目所在地的實際情況。

（五）特殊條件下的去“保底量”安排

在廠網一體化污水處理項目和社會資本方負責垃圾收運及處理等整體工作的垃圾處理項目中，項目整體設計、建設和運營工作均由社會資本方主導，政府方提供區域內污水處理和垃圾收運處理的唯一性保障并賦予社會資本方相關的自主經營決定權，社會資本方基于相對可控的設計建設規模、投資時序和回收周期等因素，作出可承受風險范圍內的投資決策判斷，其對污水或垃圾的收集量、處理量有相對穩定預期，這種情況下可考慮不再設置“保底量”機制。

五、結語

保底量機制在污水和垃圾處理領域的廣泛適用已然形成一定的行業操作慣例，其背后反映的是項目最低需求風險的責任分配。隨著污水廠網一體化的深入推廣、垃圾處理領域實現整體垃圾收運處理，以及既有績效考核機制在污水和垃圾處理領域將持續發揮與項目產出績效要求相匹配的作用，類似固定回報的違規操作行為將不再成為一種被動監管的現象，這也將不斷影響和調整項目最低需求風險的責任分配。同時，從當下規避“保底量”可能造成的固化政府支出嫌疑的風險角度，可綜合采取語詞表述調整、構建階梯降價處理服務費單價機制、設置反向擔保等措施，以合理設置具體項目所適用的風險分擔機制。

（作者單位為中能智新科技產業發展有限公司）

[作者簡介：賈娟（1980—），女，山東濟南人，碩士研究生，政工師，研究方向：民商法。]

參考文獻

[1] 財政部政府和社會資本合作中心. PPP示范項目案例選編（第一輯）[M].北京：經濟科學出版社，2016：43-49.