財(cái)政補(bǔ)貼下的城市公共交通票制票價(jià)分析

張悅

摘要：城市公交的票價(jià)問題一直以來都困擾著運(yùn)營企業(yè)和政府兩方。我國長期以來實(shí)行公交低票價(jià)的策略，但是苦于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，近年來不得不考慮提高公交票價(jià)，但是票價(jià)提高之后，政府的財(cái)政壓力并沒有明顯減輕。本文認(rèn)為運(yùn)營企業(yè)的盈利與否跟公共交通的盈利模式息息相關(guān)，因此提出建立“公交都市”的理念，以公共交通的發(fā)展帶動(dòng)周邊地區(qū)的發(fā)展，即“公共交通+物業(yè)”模式。在該模式下，運(yùn)營企業(yè)將不再以票價(jià)收入為主要收入來源，大大緩解了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)有助于建立城市一體化公交體系。

關(guān)鍵詞：財(cái)政補(bǔ)貼;票價(jià);公益惠民;TOD模式;PPP模式

為大力發(fā)展公交優(yōu)先的出行戰(zhàn)略，我國政府長期以來實(shí)行公共交通低票價(jià)的政策，票款的微薄收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及公交企業(yè)的運(yùn)營成本，因此政府的財(cái)政補(bǔ)貼成為公交企業(yè)賴以生存的救命稻草，但長此以往不僅會(huì)降低公交企業(yè)的積極性甚至極有可能使得運(yùn)營企業(yè)長期虧損，給政府造成過重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。本文認(rèn)為上調(diào)票價(jià)、更改票價(jià)結(jié)構(gòu)等方式并沒有在根本上解決公交企業(yè)的難題，若想打破現(xiàn)狀還需從一定程度上改變當(dāng)前政府主導(dǎo)性質(zhì)的公共交通經(jīng)營盈利模式。

一、公共交通票價(jià)現(xiàn)狀分析

對(duì)于公共事業(yè)的定價(jià)問題，像交通運(yùn)輸行業(yè)，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為其具有一定的社會(huì)公益性，特別是像城市公共交通，需要為城市居民提供基本的出行服務(wù)，因此其定價(jià)方式以社會(huì)福利最大化為目標(biāo)，采取邊際成本定價(jià)的方式。但是邊際成本定價(jià)方式使得運(yùn)營企業(yè)的短期利潤為零，沒有辦法彌補(bǔ)企業(yè)的虧損，所以公交企業(yè)只能依靠政府的財(cái)政補(bǔ)貼不斷維持其正常運(yùn)營[1]。

以北京市為例，2014年調(diào)整公共交通票價(jià)之前，刷卡坐公交車只需要4毛錢，乘地鐵一站到底只需要2塊錢。北京市如此低廉的票價(jià)使得許多城市望塵莫及，但是北京政府對(duì)公共交通的補(bǔ)貼亦十分高昂，2010年北京政府對(duì)地面公交、軌道交通補(bǔ)貼共計(jì)135.3億元，2012年這一補(bǔ)貼甚至達(dá)到了175億元。由于政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過大，2014年底北京市公交執(zhí)行新價(jià)格，地面公交采用計(jì)程票制，10公里（含）內(nèi)2元，每增加5公里以內(nèi)加價(jià)2元，公交調(diào)價(jià)之后北京政府及公交企業(yè)才稍得喘息，但政府仍需付出較高的補(bǔ)貼金額。其他城市的地面公交大部分都是執(zhí)行單一票制，例如重慶地面公交統(tǒng)一價(jià)格2元，軌道交通則是采用里程計(jì)價(jià)、遞遠(yuǎn)遞減的票制，最低2元最高10元。由于目前城市對(duì)于軌道交通的需求正在日益增長，軌道交通線路正在不斷擴(kuò)張，政府的財(cái)政補(bǔ)貼遠(yuǎn)不足以支撐企業(yè)龐大的運(yùn)營成本。

根據(jù)北京市交通委的數(shù)據(jù)，2014年票價(jià)上調(diào)之前軌道交通的單人次成本約3.34元，調(diào)價(jià)后每人次收入約4.3元，企業(yè)運(yùn)營收入明顯增加，但是政府仍然需要補(bǔ)貼其收入的50%左右[2]。由此可見，票價(jià)上調(diào)并沒有在很大程度上減輕政府負(fù)擔(dān)，并且如果僅僅依靠調(diào)高票價(jià)提高企業(yè)的運(yùn)營成本會(huì)與公共交通的公益性本質(zhì)背道而馳，有違政府大力發(fā)展公共交通的初心。

觀察圖1，北京市運(yùn)價(jià)調(diào)整后政府補(bǔ)貼金額并沒有大幅減少。政府對(duì)于公交企業(yè)采用差額補(bǔ)貼的方式僅僅是解決了燃眉之急，并不是長久之計(jì)。政府的財(cái)政補(bǔ)貼對(duì)于運(yùn)營企業(yè)不僅沒有起到激勵(lì)的效果，甚至可能會(huì)使運(yùn)營企業(yè)與政府進(jìn)行博弈以期獲得高額的財(cái)政補(bǔ)貼，長此以往，運(yùn)營企業(yè)甚至?xí)适Ч?jié)約成本、提升服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率的積極主動(dòng)性[1]。

二、調(diào)整票價(jià)需平衡財(cái)政補(bǔ)貼和公益惠民

公共交通本就屬于公益性事業(yè)，市民乘坐公共交通出行可以減少駕車出行，有利于緩解市區(qū)道路交通的擁堵問題和汽車尾氣排放引起的環(huán)境污染問題。雖然新能源汽車行業(yè)勢(shì)頭正勁，但是新能源汽車的充電停車問題仍會(huì)成為未來一段時(shí)間的主要困擾，因此大力發(fā)展公共交通在近期甚至未來很長一段時(shí)間都會(huì)是促使市民綠色出行的重要舉措。如果政府只是從提高運(yùn)營收入的角度提高票價(jià)，反而會(huì)影響公共交通票價(jià)的低廉惠民，部分市民甚至?xí)某鲂谐杀窘嵌瓤紤]選擇駕車通勤。

2014年北京市票價(jià)上調(diào)后，大部分市民表示支持，但是仍有少數(shù)人反對(duì)。支持票價(jià)上調(diào)的原因是公眾認(rèn)為票價(jià)上調(diào)后會(huì)使地鐵內(nèi)人群不至過于擁擠，提供一個(gè)較為舒適的乘坐環(huán)境，而反對(duì)票價(jià)上調(diào)的原因則是對(duì)于一些通勤距離較遠(yuǎn)的市民，在票價(jià)上調(diào)之后，公共交通低廉快捷的優(yōu)勢(shì)與駕車出行相比沒有那么明顯。

從整個(gè)公共交通行業(yè)的長期發(fā)展來看，提升票價(jià)的目的不是為了緩解高峰時(shí)段的擁擠，能否讓公共交通有更好的可持續(xù)發(fā)展才是主要目的。對(duì)政府而言調(diào)整票價(jià)可以降低政府補(bǔ)貼和財(cái)政負(fù)擔(dān)，但更重要的是，應(yīng)該通過調(diào)整票價(jià)來提升公共交通的總體服務(wù)水平，不至于使公共交通在調(diào)整票價(jià)后流失一定量的客戶群體。調(diào)整票價(jià)目的在于優(yōu)化配置資源，提升運(yùn)營服務(wù)水平，因此調(diào)整地鐵票價(jià)的同時(shí)，更要著眼于積極改善以軌道交通為基礎(chǔ)的一系列運(yùn)營服務(wù)，包括進(jìn)一步增加運(yùn)力、縮短發(fā)車間隔，改善候車環(huán)境等環(huán)節(jié)[3]。

平衡財(cái)政補(bǔ)貼與低價(jià)惠民一直是十分關(guān)鍵的因素。如何做到這一點(diǎn)將是公共交通行業(yè)長期以來討論探索的話題，達(dá)到兩者的平衡一方面需要考慮公民的實(shí)際收入水平，另一方面要考慮政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，此外，還可以提高公共財(cái)政的使用效率，讓市民看到票價(jià)上調(diào)后公共交通整體服務(wù)水平的提高。如果能夠加強(qiáng)公交管理水平，提高整體素質(zhì)，便可以讓公共財(cái)政發(fā)揮更大價(jià)值，公交車票想調(diào)整價(jià)格就必須讓公眾看到財(cái)政補(bǔ)貼的使用效率也在逐步提升。如果公交公司不能在提高財(cái) 政補(bǔ)貼的使用效率上作出足夠努力，完全依靠漲價(jià)來減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)也不可行[4]。

三、公共交通應(yīng)著眼發(fā)展TOD和PPP模式

政府的財(cái)政補(bǔ)貼并不是公交企業(yè)維持生計(jì)的長久之計(jì)，企業(yè)的運(yùn)營成本不斷提高，而運(yùn)營收入即使是在調(diào)價(jià)之后也并不能使企業(yè)獲利。如果公共交通線路在建設(shè)之初便能夠考慮周邊用地對(duì)于公共交通的重要性，那么票價(jià)收入就不會(huì)再是公交企業(yè)的主要來源，以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式將是運(yùn)營集團(tuán)盈利的最佳途徑。

北京上海廣州等一線城市已深患“大城市病”，我國大城市公共交通發(fā)展從根本上還是要著眼于建立有利于公共交通發(fā)展的城市發(fā)展模式，即建立“公交都市”。“公交都市”模式指公共交通的發(fā)展將會(huì)帶動(dòng)其臨近區(qū)域商業(yè)物業(yè)的開發(fā)，因此可以以公共交通的發(fā)展帶動(dòng)城市的整體發(fā)展，大力發(fā)展公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式即TOD模式，同時(shí)注重城市公共服務(wù)資源的均衡配置，減少主城區(qū)的交通壓力[4]。

眾所周知，香港地鐵是全世界最賺錢的公共交通系統(tǒng)，不僅不需要政府補(bǔ)貼，反而能夠盈利。香港地鐵公司遵行的正是這樣一種TOD發(fā)展模式，它的盈利一多半來自于地鐵上蓋的物業(yè)開發(fā)，物業(yè)租賃和管理。在地鐵車站建成之后，旁邊的地價(jià)會(huì)因?yàn)榻煌ǚ奖愣嵘绾稳セ厥赵黾宇~外的效益是一個(gè)很好的課題，香港地鐵公司采用軌道交通+物業(yè)的模式來回收這個(gè)價(jià)值，地鐵周邊土地的物業(yè)開發(fā)、租賃獲得的收入是香港地鐵的主要盈利來源。

在建設(shè)一條新線路的時(shí)候，香港政府先做規(guī)劃，然后做可行性研究，找出資金缺口。然后港鐵公司開始參與，找出一些地塊，這些地塊政府給港鐵開發(fā)，政府會(huì)測(cè)算其將來能夠得到的利潤，并且這個(gè)利潤要能夠填補(bǔ)地鐵建設(shè)的資金缺口。在這種PPP模式（Public-Private-Partnership，即政府和社會(huì)資本合作模式）下，香港地鐵無需政府投入資金、補(bǔ)貼運(yùn)營或者擔(dān)保貸款。

北京地鐵四號(hào)線和深圳龍華線項(xiàng)目正是港鐵公司與內(nèi)地政府合作建設(shè)的成功案例。北京地鐵四號(hào)線是國內(nèi)首條以公私合營模式（PPP）建設(shè)的地鐵線路，享受不到政府的財(cái)政補(bǔ)貼，30年內(nèi)完全“自負(fù)盈虧”。香港地鐵盈利的兩個(gè)法寶是按里程計(jì)費(fèi)的票價(jià)和站內(nèi)商業(yè)開發(fā)，這兩點(diǎn)在北京都是行不通的，因?yàn)?號(hào)線服從于政府統(tǒng)一的2元票價(jià)，而且站內(nèi)禁設(shè)任何零售商業(yè)設(shè)施，因此京港地鐵公司通過從事廣告、通信等商業(yè)經(jīng)營取得相關(guān)收益[5]。即使近年來四號(hào)線的運(yùn)營狀況仍為虧損，但是4號(hào)線就廣告通信方面獲取的收入明顯比其他線路高，這對(duì)于內(nèi)地公共交通盈利模式的建立有著重要的參考價(jià)值。

深圳龍華線在建設(shè)前期規(guī)劃階段時(shí)，港鐵公司不僅僅是考慮了軌道站旁邊的優(yōu)化，實(shí)際上是把整個(gè)區(qū)域，整個(gè)交通網(wǎng)絡(luò)，怎樣跟公交車接駁，綠地、教育、醫(yī)療、公共用地等，都進(jìn)行了完全統(tǒng)籌地考慮， 而這也是深圳項(xiàng)目成功的關(guān)鍵[5]。公共交通建設(shè)的PPP模式不僅能夠有效緩解政府的投資壓力，還有利于實(shí)現(xiàn)公共交通行業(yè)投資和運(yùn)營主體多元化突破，繼而提高運(yùn)營企業(yè)的積極性。

由此可見，公共交通建設(shè)的TOD模式在緩解政府財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)有助于打造公交站點(diǎn)，以公交車站為中心引領(lǐng)構(gòu)建公交社區(qū)，以公交建筑引領(lǐng)車站綜合開發(fā)，使公共交通更為便捷，具有明顯的優(yōu)勢(shì)。

參考文獻(xiàn)：

[1]徐明睿. 公共交通財(cái)政補(bǔ)貼模型的分析與應(yīng)用[D].北京交通大學(xué)，2018.

[2]肖翔，肖雪悅，姜鈺羨，李曉月.北京市軌道交通財(cái)政補(bǔ)貼模型研究[J].都市快軌交通，2018，31（02）：39-44.

[3]王恒.“公交都市”應(yīng)平衡市場(chǎng)與公益[N].中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2014-10-17（002）.

[4]孫偉川.缺乏合理規(guī)劃 公交票制 補(bǔ)貼與惠民難平衡[J].商用汽車新聞，2014（Z1）：1.

[5]香港地鐵為何年盈利百億 內(nèi)地想復(fù)制還有不少困難[Z].https：//www.sohu.com/a/25505190_114984.2015-08-03.

[6]徐麗群.如何給公共交通定票價(jià) [N].東方早報(bào)，2015-05-26.