從強化用地管理、提高處置效率的角度談《閑置土地處置辦法》有關條款的修訂建議

關鍵詞 閑置土地 認定 處置 程序 方案

作者簡介：何小靜，廣東偉倫律師事務所，律師。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.130

《處置辦法》自1999年4月28發布實施后，于2012年5月22日進行了修訂。2012修訂的《處置辦法》進一步明確了閑置土地認定標準、處置主體、處置程序，明確了政府原因造成閑置土地的具體情形，詳細規定了閑置土地處置的方式，為閑置土地的妥善處置和盤活利用提供了更具操作性的依據和保障。修訂后的《處置辦法》自2012年7月1日施行至今，已近8年未再修訂。筆者因多年擔任某市自然資源主管部門的法律顧問，代理了多宗閑置土地處置的案件。通過實務操作發現《處置辦法》對于已動工開發但構成閑置土地的認定條件設定不科學，處置程序、處置方式等制度存在不合理之處，增加了閑置土地認定及處置的難度，同時大大降低了處置的效率，給予了惡意圈地、囤地者鉆空子的空間。現筆者從強化用地管理、提高處置效率的角度談《處置辦法》有關條款的修訂建議。

一、建議設定已竣工計容建筑面積最低比例，將在約定竣工期限屆滿后未達到該最低比例的情形納入可認定為閑置土地的類型之一

依照《處置辦法》第二條第二款規定以及第三十條第一款規定，已動工開發但是否構成閑置土地的認定僅須考核已動工開發的占地面積及已投資金額是否達到最低比例即可，可以不考慮正負零以上開發建設情況，可以不考慮已竣工工程建筑面積的情況，只要地基工程達到1/3且已投資額達到1/4則不構成閑置。在實務中，確實存在地下基礎工程用地面積達到1/3或已投資額達到1/4，但事實上正負零以上工程未建設的情形。筆者認為，土地容積率、總建筑面積是建設用地主要規劃指標，也是衡量土地利用效率的重要指標，而地下車位、人防工程、架空層等一般不計入容積率，如在前述情形下，如不納入可認定為閑置土地的范圍，則無法將該等利用低效的土地納入政府可處置、可盤活的范圍，不利于閑置土地有效整治，實際上也是起到了慫恿開發商“捂地”的作用。因此，建議科學地設定已竣工的計容建筑面積最低比例（如已竣工工程建筑面積達到約定的總建筑面積的1/3），將未在國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定的竣工期限屆滿后達到該最低比例的情形納入可認定為閑置土地的類型之一，以加強對土地利用的監管。

二、建議將已動工開發建設，但在約定的竣工期限屆滿后未達到最低開發面積或者投資比例的納入可認定為閑置土地的類型之一

《國有建設用地使用權出讓合同》《國有建設用地劃撥決定書》（國家示范文本）對地上建筑工程的開工、竣工期間均有規定。按《處置辦法》第二條第二款規定，中止開發建設滿一年是認定已動工開發但用地面積及已投資額未達最低比例但構成閑置土地的必要條件之一。土地使用權人在獲得土地使用權后，雖已動工開發，但因事實上可能因對行業形勢誤判、資金不足、與施工單位發生爭議、經營不善等種種原因 導致其在約定的竣工期限屆滿后仍未達到1/3建設用地面積或1/4投資比例，而在實務中，對是否已中止開發有時是比較難以判斷的，可能存在土地使用權人故意鉆空子，斷斷續續開工，搞形式主義或者偽造虛假的施工文件以規避被認定為閑置的情形。為加強監管，避免土地使用權人故意鉆空子，建議將已開發建設，但在出讓合同或劃撥決定書約定的竣工期限屆滿后仍未達到最低開發面積或者投資比例納入可認定為閑置土地的情形之一。

三、建議對《閑置土地認定書》的性質及是否可訴進行明確

按《處置辦法》第九條規定，閑置土地認定是閑置土地處置的前置程序，在司法實踐中，對于《閑置土地認定書》（以下簡稱“認定書”）的性質及是否可訴存在兩種完全不同的觀點。第一種觀點認為，認定書是對土地閑置狀態確認的一個載體，屬于程序性行為，是不可訴的 （如（2017）內行終190號《行政判決書》）。依照《處置辦法》第十條、第十六條規定，《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》應將“申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限”明確列為應當包括的內容，而在認定書中未作該要求。因此有部分法院認為，《處置辦法》并未賦予當事人對認定書復議和訴訟的權利，而相應的處置決定才是對當事人權利義務產生影響的具體行政行為，因此《征繳土地閑置費決定書》和《收回國有建設用地使用權決定書》才是可以進行復議或訴訟的。第二種觀點認為，《處置辦法》第九規定認定書應當載明土地閑置原因及認定結論，同時該辦法針對不同的閑置原因規定了不同的處置方式，若是土地使用權人原因導致閑置，將會面臨被征繳土地閑置費或被無償收回國有建設用地使用權。《處置辦法》第二十四條亦規定，涉及國惡意囤地、炒地的，在閑置土地處置前，不得受理新的用地申請，不得辦理該土地的轉讓、出租、抵押和變更登記手續。因此，大部分司法判例中認為認定書對當事人的權利義務會產生實際影響，具有可訴性【例如：（2016）滬0117行初120號 《行政判決書》】。筆者認同第二種觀點。面對司法機關認定不一的情況下，建議對認定書的性質及是否可訴進行明確。

四、建議將閑置認定及處置兩個程序合并，不再下達認定書，以提高行政處置效率

按《處置辦法》第九條規定，如經調查核實，構成閑置土地的，市、縣國土資源主管部門應當向國有建設用地使用權人下達認定書。從上所述，如認定書對當事人的權利義務會產生實際影響，特別是認定系土地使用權人自身原因造成閑置的情形下，使用權人很大可能在認定前向主管部門申請聽證，加上對認定書申請行政復議、行政訴訟的時間和后期對處置方案進行聽證、行政復議、行政訴訟的時間，無疑將閑置土地的處置周期大大延長，如認定為土地使用權人原因導致閑置的，如爭議長期不決，不僅土地使用權人權益遭受影響，如最終被司法機關確定為構成閑置的，還嚴重影響了處置效率，浪費了司法資源。筆者認為，閑置認定與處置是密切關聯的，因此建議參照行政處罰的程序，將閑置土地認定及處置兩個程序合并，如構成閑置的，在相應的處置方案中對閑置原因及認定理由作出說明，不再將下達認定書作為前置程序，以此縮短處置時間，提高行政處置效率，節省司法資源。

五、建議明確因政府原因導致閑置或企業原因導致已開發但未達到最低比例而被認定閑置情形下，當事人就處置方式不能協商一致的解決方式

《處置辦法》第十二條規定，因政府原因造成土地閑置的以及符合該辦法第二條第二款規定情形的閑置土地，土地主管部門應當與土地使用權人采取協商方式處置，但并未規定在雙方無法達成一致意見時的處置方式。在實務中，因土地使用權人存在各種利益訴求，經常將不合理的訴求進行捆綁，在預判不存在其他不良后果的情形下，加之土地價值上漲，往往會久商不決，導致雙方無法就處置方式達成一致意見，而無法可依的情況下，主管部門亦無法繼續往下處置。閑置土地處置具有行政處罰性，特別是針對因土地使用權人原因導致已開發量不足，被認定為閑置土地的情況，如未設定相關處罰的措施，往往給予了土地使用權人鉆空子的機會，增加了處置的難度。對于當事人就處置方式不能協商一致情形下的處置方式，在原《國土資源部關于進一步做好閑置土地處置工作的意見》【國土資發〔2008〕178號】 在第三點第（六）項有類似但相對比較原則性的規定，該意見后在2016年5月27日經國土資源部公告也已經失效。因此為提高處置效率，建議在充分尊重當事人的知情權、處置建議權的情形下，如雙方在一定期限內不能達成一致意見的，可由主管部門擬定處置方案，報有本級人民政府批準后實施。對于因土地使用權人原因導致開發量不足導致被認定為閑置的情形，建議同時在相應的出讓合同、劃撥決定書中增加相應的違約責任，例如：在該情形下，土地出讓方可以解除或變更合同，并追究違約責任。

六、建議改無償收回制度為有償收回

原國家土地管理局在《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》 （[1997]國土[法]字第153號，1997年10月30日起實施）中將政府或土地管理部門以超過出讓合同約定的動工開發日期滿二年未動工開發的為由而依法無償收回出讓的國有土地使用權的，認定為行政處罰決定。由于行政處罰具有財產罰的性質，因此，在實務中，適用無償收回國有建設用地使用權的，土地使用權人已繳納的土地出讓價款或劃撥價款一般不予退還。筆者認為，土地不同其他資產，價格較高，且是不斷增值的，如無償收回有失公允，也是過于嚴厲的，該制度不僅違背了過罰相當原則，還加劇了政府與企業的矛盾，增加了工作難度，最終影響了處置效果。因此，建議將無償收回制度改為有償收回。有償收回的金額可綜合考慮土地使用權人取得土地的成本、收回的土地的市場價格來確定。當然為了達到處罰的目的，土地出讓方還可以依據出讓合同、劃撥決定書等相關約定，追究土地使用人的違約責任 。

七、結語

因閑置土地認定條件、認定程序及處置方式設置不合理，主管部門在認定及處置時明顯存在“底氣不足”，鑒于新修訂的《處置辦法》已實施多年未再修訂，部分條款已不適用當前加強土地監管及閑置土地處置的嚴峻形式，因此建議相關部門盡快完善閑置土地處置制度。

注釋：

楊秀琴.國有閑置土地的類型及其處置難點分析[J].山西農經，2019（23）.

內蒙古自治區高級人民法院.內蒙古鴻峰房地產開發有限責任公司與內蒙古自治區鄂爾多斯市人民政府行政復議二審行政判決書。（2017）內行終190號.[2017-09-30].http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=41484d4f4 0ce430fb296a7fe00fb9315.

上海市第一中級人民法院.上海松江恩諾物流有限公司訴上海市松江區規劃和土地管理局規劃一案二審行政判決書.（2016）滬01行終585號. [2016-11-29].http：//wenshu.cou rt.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d7bbbdfed5de4d949d2 3cf53696b6086.

國土資源部.關于進一步做好閑置土地處置工作的意見.國土資發〔2008〕178號[J].國土資源通訊，2008（18）.

國家土地管理局.關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見.[1997]國土[法]字第153號[J].國土經濟，1998（1）.

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參考文獻：

[1]國土資源部.閑置土地處置辦法[N].中國國土資源報，2012-06-07 （3）.