政府購買公共體育服務質疑處理機制研究

關鍵詞 政府 購買 公共體育服務 質疑機制 “雙階”理論

作者簡介：趙建華，中共吉林市委黨校副教授，研究方向：公共管理、政府危機管理。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.175

關于政府采購行為的性質，有學者贊同以德國行政法上的“雙階理論”進行闡釋，即將政府采購行為以合同締結為界，前一階段被認定為具有公法性質的行政行為，后一階段則被認定為具有私法性質的民事合同行為。近年來，除了“行政行為+民事合同”的形式外，還有學者提出“行政行為+行政合同”的形式，指出2014年我國《行政訴訟法》修正后納入行政訴訟受案范圍的政府特許經營協議，就屬于此類。有學者則從法律關系的整體性出發，認為將一個統一的法律關系分為兩個割裂的階段，且分別適用不同的法律依據和救濟方式，在法律邏輯上存在漏洞。“雙階理論”不管是在其母國，還是在當前我國學界都未形成一致意見，但它對于解決因政府采購產生的糾紛具有重要的現實意義。依據我國《招標投標法》和《政府采購法》的規定，政府購買公共體育服務糾紛的解決首先都必須經過質疑程序，方能進入下一階段的糾紛處理程序。換言之，質疑程序的內容、規范程度、運行狀況都會對政府購買公共體育服務目標的實現產生深遠影響。

一、政府購買公共體育服務質疑機制的實施困境

依據現行政府采購法律法規的規定，目前我國能夠對政府購買公共體育服務提出質疑的主體只限于承接主體（供應商），其他與政府采購行為有法律上利害關系的主體都無權提起;質疑對象為采購方（采購人及采購代理人），質疑內容限定為承接主體認為采購文件、采購過程和中標、成交結果對自身權益造成損害的情形;處理質疑的主體是采購人及其采購代理機構。某種程度上，可以這樣理解，以市場競爭機制為導向的政府購買公共體育服務活動，從源頭堵塞了除供應商以外的其他利害關系人以提出質疑為契機、尋求救濟的機會，這不僅有違市場競爭規律和依法行政的要求，也不符合政府購買公共體育服務的公益價值取向。

首先，囿于特定歷史環境和政治因素的影響，我國公共體育服務市場發展仍不成熟，能滿足《政府采購法》第22條所規定的條件的供應商范圍比較有限，加之體育社會組織的發展水平不高，基于公平競爭的原則和公共利益保障的目的，有資格進入招標投標程序的供應商和其他利害關系人都應有提出質疑的權利。這也是法制統一原則的題中之義，比如，《招標投標法》第65條就規定，可以就招標投標活動提出異議或者向有關行政監督部門投訴的主體包括投標人和其他利害關系人。公開招標是政府采購的主要形式，政府采購行為的質疑主體至少應與《招標投標法》規定的能對招標投標活動提出異議或者投訴的主體范圍保持一致。雖然處理對政府采購的質疑和對招標投標活動異議的主體和機構不完全一致，但都同屬行政系統之組成部分，在政府采購法律爭議中排除其他利害關系人提出質疑的權利，不符合政府購買公共服務的立法原意。鑒于競技體育和群眾體育在我國全民健身事業和社會主義文化發展中的重要地位，在政府購買公共體育服務糾紛，這種矛盾和缺陷產生的不良影響更加突出。

其次，從質疑的內容來看，政府購買公共體育服務的采購文件、采購過程和中標、成交結果等三個方面的劃分在分類標準、運行狀態、時效期間上都存在不可調和的矛盾。一方面，采購文件、采購過程和中標、成交結果沒有統一的分類標準，采購文件和中標、成交結果在詞義上屬于名詞，且前者在外延上包含后者; 而采購過程是指采購人按照政府采購程序選擇供應商，保證能夠其向社會公眾提供公共產品或者服務的過程。另一方面，從運行狀態上看，采購文件、采購過程和中標、成交結果只是靜態的陳述，而采購過程是一個動態的過程，在采購程序的每一個環節都可能出現會遭致質疑和投訴。對供應商“應知其權益受到損害之日”的判斷，還分別對采購文件、采購過程和中標、成交結果規定了不同的時效期間，其中，質疑采購文件的時效期間為收到采購文件之日或者采購文件公告期限屆滿之日;質疑采購過程的時效期間為各采購程序環節結束之日;質疑中標、成交結果的時效期間則是中標或者成交結果公告期限屆滿之日。事實上，對于政府購買公共體育服務的供應商來說，其所具備的專業水平和能力主要體現在體育領域，期望其在提出質疑時能對不同時效期間作出準確判斷，實屬強人所難。再者，解決政府購買公共體育服務糾紛并非只為保證采購人遵守依法行政的原則，其根本目的在于實現向公眾提供公共體育服務。因此，對于質疑的時效期間采購人應當承擔積極提醒供應商和其他利害關系人的法定義務，對于超出“應知其權益受到損害之日”應當由采購人提供證據證明，如果無法證明，就應視為仍在法定實現期間內。

最后，從質疑處理主體來看，無論是采購人及其采購代理機構，還是人民政府財政部門都屬于行政系統內部機構，由行政主體自己處理供應商提出的質疑，這種“既當運動員，又當裁判員”不僅會大大降低公眾對質疑處理結果的認同感，還會成為“權力尋租”的培養基。不可否認，效率是行政活動的靈魂，對于因政府采購行為產生的法律糾紛，堅持用盡行政系統內部救濟的原則也具合理性，但行政系統內部救濟的主體、范圍、內容和程序應充分保證供應商和其他利害關系的合法權益。從源頭進行考察，政府購買公共體育服務活動之所以會出現，就是因為這種方式能夠帶來更大的社會效益，市場競爭機制的引入不僅能強化體育社會組織在提供公共服務中的作用，還能打破公權力組織長期管控體育事務一家獨大的局面，從而為社會公眾提供全面的公共體育服務。總之，以人為本、以民為本才是政府采購活動的核心之所在。

二、實現政府購買公共體育服務質疑機制與后續解紛機制的有效銜接

根據“雙階”理論的意旨，政府購買公共體育服務質疑機制不僅需要實現與后續的投訴機制、行政復議和行政訴訟的有效銜接，同時還要處理好第一階段的公力救濟與第二階段為化解因政府采購合同產生糾紛的解決機制之間的關系，防止因前一階段的法律關系變動引起后一階段出現“程序回轉”的消極結果。

（一）“第一階段”促進政府購買公共體育服務解紛機制的有序銜接

質疑與投訴、行政復議同屬行政系統內部的解紛路徑，針對政府采購行為強制設定三道防線，不僅其必要性值得反思，解紛效率恐怕也難以保證。在政府購買公共體育服務活動中，供應商和其他利害關系人認為采購過程或者采購結果的相關內容侵害自身合法權益而提出質疑，采購方在評審專家的配合下從專業性和合法性等方面進行全面回應。事實上，采購方對質疑的回應若無法化解糾紛，質疑主體就應當有權選擇提起行政復議或者直接提起行政訴訟以尋求救濟，這不僅更符合經濟、效率的原則，也是依法行政原則和人民民主的原則的必然要求。

就政府購買公共體育活動來說，同級政府的財政部門相較于采購方和評審專家對體育專業事務無專業優勢，相較于復議機關在審查行政行為的合法性和合理性方面也無法律優勢。為實現提高解紛效率和保障公民、法人或者其他組織合法權益之目的，茲以為投訴環節完全沒必要成為解決政府購買公共體育服務糾紛的必經程序，除非屬于復議前置的情形，否則經過質疑程序就應賦予公民對提起行政復議或者行政訴訟的選擇權。

（二）“第二階段”保障政府購買公共體育服務解紛機制的良性銜接

“第一階段”的法律關系已經處于穩定狀態、法律爭訟也已得到妥善解決，這是實現政府購買公共體育服務的公力救濟與后續解紛機制有效銜接的前提。“第二階段”按照合同法的有關規定處理因政府采購合同產生的糾紛，原則上獨立于“第一階段”的公力救濟，但實踐中，對“第一階段”政府購買公共體育服務行為效力的判斷，會對“第二階段”政府采購合同對效力產生直接或者間接影響。比如，在“哈爾濱成峰億通經貿有限責任公司（以下簡稱成峰億通公司）訴牡丹江大學政府采購違約一案”中，成峰億通公司在與牡丹江大學簽訂政府采購合同后，牡丹江市財政局以成峰億通公司在投標中存在“惡意串標行為”為由，通過行政處罰的方式宣布“中標結果無效，撤銷合同”。這是一起典型的因“第一階段”法律關系變動而對“第二階段”法律關系產生重大影響的政府采購案例。事實上，本案中對于成峰億通公司是否存在“惡意串標行為”的判斷應當在“第一階段”即公力救濟階段完成，除非事后有證據證明“第一階段”存在重大明顯瑕疵，比如《政府采購法實施條例》第54條、《招標投標法實施條例》第22條規定的必須暫停或者中止采購或者招標投標的情形，否則在政府采購合同締結后行政機關無權再依據《行政處罰法》對合同履行行為作出處分。在“第二階段”政府采購合同履行中產生的糾紛，當事人依據合同法的規定可以通過人民法院或者仲裁機構尋求救濟。即使認定“第二階段”的政府采購合同的性質為行政合同，也必須遵守合同法的原則和精神，行政主體一方的行政優益權和單方解除權的行使也都必須受到嚴格的限制。

三、結論

質疑機制作為行政系統內部處理政府購買公共體育服務糾紛的第一道程序，對保障供應商和其他利害關系人的合法權益，提升政府在采購行為中的社會公信力，促進體育治理體系和治理能力現代化目標的實現，都具有十分重要的意義。我國長期以來深受大陸法系國家公私法劃分傳統的影響，“雙階”理論雖未成為學界通說，但在實踐中對政府購買公共體育服務糾紛的解決具有引導作用，在第一階段的公力救濟中，拓寬質疑主體的范圍，明確可質疑的內容，簡化行政系統內部的解紛程序，暢通非訴解紛機制與行政訴訟的聯結路徑;在第二階段的合同糾紛中，為防止程序回轉，原則上不再爭論第一階段的法律關系和法律糾紛，而是依據合同法的程序和步驟解決糾紛。

注釋：

《政府采購法》第42條第2款規定：采購文件包括采購活動記錄、采購預算、招標文件、投標文件、評標標準、評估報告、定標文件、合同文本、驗收證明、質疑答復、投訴處理決定及其他有關文件、資料。

參考文獻：

[1]王鍇.政府采購中雙階理論的運用[J].云南行政學院學報，2010（5）.

[2]趙飛龍.論政府采購的法律性質[J].行政法學研究，2016（6）.