強化國有參股企業法律管理的思考

關鍵詞 國有企業 參股 法律管理

作者簡介：崔小龍，中交疏浚集團（股份）有限公司法律部副總經理。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.203

2019年12月，國務院國資委印發《關于中央企業加強參股管理有關事項的通知》，從規范參股投資、加強股權管理和強化監督問責三個方面，對中央企業加強參股管理提出規范性要求。為確保相關規定落實落地，今年3月，國務院國資委又印發《關于做好中央企業參股經營投資自查整改工作的通知》，要求中央企業要對參股經營投資情況進行全面梳理，針對關鍵環節重點領域，開展自查整改，逐步建立健全中央企業參股管理長效機制。地方國資監管部門也積極行動，結合各自實際情況，就國有資本參股民營企業的行為進行規范調整。然而，由于與傳統國有獨資或國有控股企業在股權架構、企業文化、管理方式等方面存在較大差異，導致國有企業參股投資民營企業存在一些問題和隱憂，需要足夠正視并予以改進，以不斷提高國有資本運行和配置效率，有效防止國有資產流失。

一、國有參股企業改革的價值評析

目前，中央企業功能界定與分類已經完成，各地方國資監管部門也結合自身實際陸續制定了工作意見或實施辦法，并按既定方案穩步推進。作為混合所有制改革重要組成部份，參股管理是國有企業開展混后所有制改革的積極嘗試，特別是在當前經濟整體疲軟、市場預期不夠景氣的情況下，國有企業參股民營資本對深入推進國有企業混合所有制改革具有十分重要的意義。

（一）大力推進和完善國有企業參股改革，有利于堅持和完善基本經濟制度

我國憲法明確規定，我國長期堅持以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，并將其作為社會主義市場經濟體制的根基。從根本上講，要堅持和完善基本經濟制度，就是必須合理利用各種所有制形式的不同特點，大力激發各種所有制的內生活力，進而推動經濟發展和社會進步。在發展混合所有制經濟過程中，通過推動各種所有制經濟之間開展參股、控股活動，實現股權結構的混合與融合，能夠不斷壯大國有經濟的規模和效應，既能讓國有經濟的規模優勢、技術優勢和管理優勢得以充分體現，又能極大推進非公有制經濟活力、創造力的競相迸發，促進不同所有制經濟之間取長補短、優勢互補，反過來又推進社會主義市場經濟體制的不斷鞏固完善。

（二）大力推進和完善國有企業參股改革，有利于不斷提高國有資本運營水平和能力

由于傳統和現實因素的制約，在國有企業改革發展過程中，存在一些問題和不足，需要引起足夠重視，而大力推進和完善國有企業混合所有制改革，正是解決前述問題的積極嘗試。通過開展混合所有制改革的嘗試和努力，可以借助不同所有制經濟的具體特點，讓國有資本和非國有資本相互借力、相得益彰，加快形成符合市場經濟特點的現代公司治理模式，推動國有經濟的不斷健全完善;同時，其也有利于形成優勝劣汰的管理體系，對那些不符合企業發展需求的人員退出相應崗位，而讓更優秀的管理人才能夠發揮其優勢特長，逐步形成能上能下、能進能出、有獎有懲的選人用人模式，激發相關人員干事創業熱情，進而推進國有企業改革縱深開展，不斷做優做強國有資產。

（三）大力推進和完善國有企業參股改革，有利于助推經濟社會高質量發展

黨的十八大以來，明確提出要推進供給側結構性改革，并將其作為調整經濟結構、轉變經濟發展方式的重要目標，以不斷滿足人民日益增長的物質文化的需要。在當前經濟模式下，國有企業在我國市場經濟格局中占有重要位置，特別是在深化改革、保障穩定、促進就業等方面具有不可替代的特殊作用。開展國有企業參股改革，能夠助推國有企業在激烈的市場環境中主動研判市場需要，調整生產結構和管理模式，不斷提升生產經營管理水平和服務質量，推動國有經濟有進有退，充分發揮在關系國計民生的關鍵領域和重要環節的主導引領作用，提升國家整體經濟的發展質量。

二、目前國有參股企業法律管理中存在的問題

（一）在思想認識上，對國有參股企業法律管理的本源問題認識不夠

基于自身實際情況的差異，國有企業對參股公司管理模式各不相同：有的企業簡單為了改革而改革，不重視風險研判和法律風險防范，盲目下放過多權限，造成管理真空;有的企業在改革過程中保守自封，過分重視風險管控，大量收權，造成管理疊加、效率低下，不能充分調動各方積極性，與參股初衷背道而馳;有的企業法律部門地位比較尷尬，部分領導人員認為法律部門設置無非就是為應對上級檢查和考評，對企業法律管理工作重視不夠，支持力度也比較弱，沒有從思想層面將法律管理作為企業治理體系中的一項基礎性工作予以貫徹落實，客觀上導致企業法律工作處于公司管理架構的邊緣位置，與黨和國家倡導的法治國家、法治社會、法治企業等大政方針相去甚遠。

（二）在制度建設上，對于國有參股企業法律管理制度建設重視不夠

部分國有參股企業沒有建立健全公司法律綜合管理辦法，集團監督管理深度不夠，投資管控缺位，造成參股公司游離于監管體系之外，導致風險不斷累積，最終造成國有資產損失。特別是在公司法律管理體系建設方面，與國外大型企業相比，還存在明顯差距。比如在公司章程或企業內部管理制度中，對外派參股公司董監高人員管理制度缺失，未能明確外派董監高人員的任職條件、決策要求、考核獎懲、法律權責等事項，從而導致外派董監高人員專業素質難以保證，缺乏常態化、規范化的監管舉措，對其約束不夠、監管乏力，出現管理真空地帶。

（三）在流程管理上，對國有參股企業投資決策的法律監控重視不夠

對參股投資事前管理薄弱，投前可研論證不充分，特別是沒有充分發揮法律合規部門在決策審核過程中的獨特作用，導致實踐中有的監管制度形同虛設，該開展盡職調查的沒有認真開展，甚至存在聘用熟人代替調查，不可避免造成盡調工作流于形式。同時也存在企業內部有關部門，特別是法律合規部門對投資議案審核形同虛設，沒有基于自身職責提出相應的專業意見建議，以供領導決策參考，最終導致某些不合規投資議案被提交公司決策會議討論通過。同時，投資后的管理失控也不同程度存在，對部分經營管理人員蓄意損害參股公司利益的行為未能及時提醒并采取有效防范，對已經出現的訴訟糾紛風險應對不力，為部分不法分子借參股公司違法謀利提供了溫床。

（四）在人員監督上，部分企業外派管理人員違法犯罪問題客觀存在

一般而言，在參股公司中，國有企業外派董監高人員多數屬于兼職，但實際上處于長期掛名狀態，并不直接參與公司的日常經營管理，未盡忠實勤勉義務，存在履職不到位、失職失察行為，導致對參股公司的經營管理尤其是財務狀況缺乏有力監督，甚至出現股東代表違反公司法或公司章程規定，違反程序、超越職權決定重大事項的情況。而國有企業內部相關人員利用手中權力與其他社會資本方內外勾結，進行權錢交易，將參股公司作為謀取自身不法利益的工具，大肆侵吞國有資產等行為也屢見不鮮，但其行為大多較為隱蔽，基本上都是打著“混改”“參股”等旗號，表面上看合法合規，但私底下卻讓家屬、身邊特定關系人參與其中，故意真假混雜、混淆視聽，不僅造成國有資產大量流失，還給相關部門調查處理帶來不小難度。

三、強化國有參股企業法律管理的對策建議

（一）加強參股企業領導的政治監督，強化對國家大政方針及法律法規的思想認同

為保證國有企業改革發展方向不偏離，必須強化鞏固企業領導管理人員的理想信仰和法律素養，特別應當將是否維護習近平總書記全黨的核心地位、黨中央核心地位，維護黨中央權威和集中統一領導作為政治監督最重要的著力點，并通過監督檢查、督促指導等工作，推動領導干部進一步樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。同時，要把企業領導人員是否堅決貫徹黨和國家路線方針政策以及遵守國家法律法規情況作為政治監督的重點內容，對是否認真學習貫徹《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國公司法》等政策文件以及國家法律法規情況進行抽查督導，保證國有企業領導干部在政治上與黨中央同頻共振，各項經管管理活動合法合規，為做強做優國有經濟提供堅強政治保障。

（二）加強參股企業管理決策的日常監督，強化對國有企業參股管理法律監控

針對當前國有企業參股管理中存在的事前、事中、事后銜接斷檔、監管乏力的問題，必須結合企業實際和法律部門職能定位，對參股管理全過程進行動態適時有效監控。建議督促國資委政策法規部門及時出臺管理辦法，對實踐中普遍存在的通過設立特殊目的公司進行參股投資的做法進行規范調整，嚴控無合理理由層層設立特殊目的公司的恣意行為，防止由于管理鏈條拉長而出現的監管空白。要建立完善企業合同管理、審批流程管理、糾紛案件辦理等法律綜合管理體系，督促國有企業加強對外派董監高人員的監督管理，及時與國資委相關職能部門溝通協商，以制度的形式嚴格限制國有企業派出的董監高人員只“兼職”“掛名”，但不實際履行職責的情形，真正發揮國有企業對參股投資的有效管控，實現國有資產的保值增值。

（三）加強領導干部違法犯罪的打擊震懾，積極營造合法有序企業發展環境

對參股經營中造成國有資產流失或者其他嚴重不良后果的，要按照《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》等相關制度規定，對相關責任人給予嚴肅處理，并實行終身追責。對部分國有企業內部人員與外部不法分子勾結串通損害國家、企業利益較為突出的問題，要提早防范、及時應對，強化對外派國有參股企業管理人員的法律監控，一旦發現違法犯罪行為，要堅決查處、決不姑息，該報案的報案，該移交的移交，該開除的開除;涉嫌嚴重職務違法、職務犯罪或刑事犯罪的，要及時移送有關部門嚴肅查處，堅決打擊發生在國有參股企業里的違法犯罪活動。

（四）加強參股企業管理的總結反思，推進國有資本改革縱深開展

從整體上講，近年來，國有企業大力參股民營企業，積極與各類所有制企業開展股權合作，對提高推進國有資本改革試點、提高企業生產經營活力具有積極推動作用。眾所周知，國有企業參股管理是一項系統工程，涉及到改革的方方面面，需要系統謀劃、整體推進。企業法律部門要繼續與有關部門對結溝通，做好總結提煉、深入思考，推動相關部門或企業建章立制，特別是對日常工作中發現的有關問題進行總結分析，主動建言獻策，推動相關部門或企業完善體制機制，堵塞管理漏洞，著力推動國有企業各項改革健康有序發展。