村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的建設(shè)研究

徐嵐　楊涵茜　高惠林

關(guān)鍵詞 村規(guī)民約 鄉(xiāng)村治理 建設(shè)

基金項目：2018年度常德市社科成果評審委員會社科課題《村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的建設(shè)研究》，項目編號：74。

作者簡介：徐嵐，常德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，副教授，研究方向：思想政治教育;楊涵茜，常德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，講師，研究方向：法學(xué);高惠林，常德職業(yè)技術(shù)學(xué)院，教授，研究方向：高職教育。

中圖分類號：D638 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.208

一、問題的提出

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會做出了《中共中央關(guān)于全國推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》明確提出“發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程社會規(guī)范在社會治理中的積極作用”，習(xí)近平總書記在十九大報告中強(qiáng)調(diào) “加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”，這表明，在依法治國進(jìn)程中，鄉(xiāng)村治理是不可或缺的部分，而村規(guī)民約是鄉(xiāng)村治理的保障。1998 年11 月，我國頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法》，我國農(nóng)村地區(qū)普遍制定了村規(guī)民約，但效果并不顯著。因此，筆者通過實地調(diào)研，系統(tǒng)考察湖南省常德地區(qū)村規(guī)民約的具體制定和實施過程，為推進(jìn)村規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中的建設(shè)提出建議。

二、常德地區(qū)村規(guī)民約建設(shè)與發(fā)展的現(xiàn)狀

2017 年 11 月至 2018年 9月，研究成員先后 6 次展開調(diào)研，所收集的相關(guān)研究資料基本上涵括了常德農(nóng)村山區(qū)、丘陵地區(qū)、湖區(qū)、城鄉(xiāng)接合部等各類地區(qū)。因此，本文所采用的樣本具有多樣性、代表性，能夠全面的反映目前常德地區(qū)村規(guī)民約實施的現(xiàn)狀。

（一）存在的問題

一是制定形式化，村民參與度不高。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村規(guī)民約在制定過程中普遍存在形式化的現(xiàn)象，完成行政任務(wù)的意圖明顯。被調(diào)查行政村的村規(guī)民約大都在2017年前后重新制定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過行政命令責(zé)令各行政村在一定期限內(nèi)完成。由于村規(guī)民約涉及村民利益，根據(jù)我國《村民委員會組織法》規(guī)定村規(guī)民約必須經(jīng)村民會議討論決定后方可實施。但在現(xiàn)實中，由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是以任務(wù)形式要求行政村制定村規(guī)民約，又規(guī)定了有限的制定時間，導(dǎo)致絕大部分行政村在制定鄉(xiāng)規(guī)民約時只是走走流程，村民沒有實際參與其中。譬如，有些村由村委會擬定，只在村黨支部會議上討論通過;有些村由村委會工作人員按鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的范本直接擬定，應(yīng)付檢查。二是內(nèi)容同質(zhì)化、空泛化，針對性不強(qiáng)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了行使指導(dǎo)各行政村制定村規(guī)民約的職能，往往事先提供范本，各行政村以完成任務(wù)為導(dǎo)向，則依葫蘆畫瓢，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)各村所制定的鄉(xiāng)規(guī)民約基本一致，村規(guī)民約與各村習(xí)俗聯(lián)系不大，不具特色。例如黃土店鎮(zhèn)新橋村和滄山村的村規(guī)民約就一模一樣：其二，一些村規(guī)民約的內(nèi)容空洞，不能解決實際問題。例如大部分村規(guī)民約都沒有涉及村級公共設(shè)施的維護(hù)問題。三是內(nèi)容違反國家法律規(guī)定。從調(diào)查情況來看，有些村在制定村規(guī)民約時法律知識欠缺，無法把握好國家法與鄉(xiāng)村風(fēng)俗之間的關(guān)系，存在村規(guī)民約的部分條款與國家法相違背的情況。例如有的村在制定村規(guī)民約時不能夠很好地處理好村民集體要求與國家法律的沖突，在分配對外土地租賃款時，形成了對長期在外務(wù)工，沒有履行村義務(wù)的村民不予分配的多數(shù)人意見，并納入村規(guī)民約。但在執(zhí)行過程中才得知這一村民會議的決議不符合相關(guān)法律的規(guī)定，是無效的。某些村制定狠剎人情賑酒風(fēng)的村規(guī)民約時，部分條款違反了國家法律的規(guī)定，結(jié)果造成了一定的社會負(fù)面影響。四是執(zhí)行力不夠。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村委會工作人員均反映村規(guī)民約在管理鄉(xiāng)村事務(wù)時作用不大。大部分村規(guī)民約的條款在實施過程中只是“裝樣子”的擺設(shè)，根本無法執(zhí)行。絕大多數(shù)行政村一直以來只用過獎勵規(guī)定，從沒有用過村規(guī)民約處罰村民。譬如：涼水井村支書反映村里的日常管理工作主要還是靠鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的情感來推動，對違約的村民進(jìn)行處理時，常用說服教育方式，都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的不好處罰。

（二）成因分析

在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村現(xiàn)實中存在著的一些主客觀因素造成了上述問題的產(chǎn)生。 一是鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。農(nóng)業(yè)時代，村民與土地有著天然不可分割的聯(lián)系，村民世世代代長期固守在一片土地上，村民之間大多由相同宗族發(fā)展而來，形成了熟人社會。熟人社會是村民相互依存的社會，自然而然地產(chǎn)生了維護(hù)個人利益和公共秩序的規(guī)則，即村規(guī)民約。由于村民對土地的絕對依附性，導(dǎo)致村民必須遵守村規(guī)民約，以便在這片土地上安居樂業(yè)。解放后，通過農(nóng)村社會主義改造，國家直接對鄉(xiāng)村進(jìn)行積極管理，一段時間，村規(guī)民約失去效力，鄉(xiāng)村自治不復(fù)存在。改革開放后，工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的浪潮席卷鄉(xiāng)村，村民與土地的依附性變?nèi)酰迕竦倪w徙性變強(qiáng)，村民之間相互依存的關(guān)聯(lián)度不斷降低。與此同時，村民開始注重個體意識，個人利益不斷從鄉(xiāng)村整體利益分離出來。鄉(xiāng)村社會的變化對村規(guī)民約產(chǎn)生了兩方面的消極影響。一方面，村民之間相互依存的關(guān)聯(lián)度的降低使村民缺乏有效的整合，使村規(guī)民約這一鄉(xiāng)村社會的內(nèi)生規(guī)則難以形成;另一方面，個體意識的形成使農(nóng)民更為強(qiáng)調(diào)個人價值和利益，減弱了對村規(guī)民約的價值指向和行為規(guī)范作用的重視程度。鄉(xiāng)村社會的變化破壞了村規(guī)民約發(fā)揮作用的內(nèi)部環(huán)境。二是國家行政權(quán)力過度干預(yù)。根據(jù)我國《憲法》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級是我國行政權(quán)力的末端，村民實行自治，由村民依法辦理自己的事情。國內(nèi)有些學(xué)者把這種基層治理機(jī)制稱為 “鄉(xiāng)政村治”。因此，鄉(xiāng)村治理中實際存在兩種不同的管理權(quán)， 其一是鄉(xiāng) （鎮(zhèn)） 政府代表國家自上而下行使的行政管理權(quán);其二是村委會代表村民行使的自治權(quán)。根據(jù)我國《村民委員會組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對村委會的活動進(jìn)行監(jiān)督與指導(dǎo)。但這種監(jiān)督與指導(dǎo)沒有明確的權(quán)責(zé)邊界，導(dǎo)致鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府常常將管理事務(wù)委托給村委會執(zhí)行，使得村委會日常工作更多是在執(zhí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的管理事務(wù)。這種現(xiàn)實使得村委會更像低一級的行政管理機(jī)構(gòu)。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村民稱村委會員人員為“村干部”，也不難看出村委會的“準(zhǔn)行政性”。同時，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府為了管理上的方便，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政權(quán)經(jīng)常越俎代庖，將村級自治權(quán)范圍的事務(wù)代為行使，侵害村民自治。三是村民（代表）會議在制定過程中缺位。村民會議是村民個體訴求表達(dá)、參與村務(wù)管理的主要途徑，也是村民自治的重要實現(xiàn)方式。村民也正是通過村民會議的形式表達(dá)自己的訴求，自愿接受會議決議的約束。而目前多數(shù)村的村民會議除了在村委會換界選舉時能很好的運作外，其他的時間幾乎都處在停擺的狀態(tài)。多數(shù)村規(guī)民約一般是村委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)下，沒有經(jīng)過村民會議的討論表決就直接制定出來，這使得村規(guī)民約沒有經(jīng)過全體村民的參與和討論，村民對村規(guī)民約沒有認(rèn)同感，嚴(yán)重影響了鄉(xiāng)規(guī)民約在鄉(xiāng)村治理中積極作用的發(fā)揮。四是缺少合法性審查機(jī)制。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多村規(guī)民約的內(nèi)容與國家的法律、法規(guī)、政策相違背。比如土地補(bǔ)償費分配對出嫁女享受權(quán)利的限制;文明節(jié)儉操辦婚喪喜慶事宜的村規(guī)民約中有些措施侵犯人身權(quán)利的規(guī)定等。這主要是因為這些村規(guī)民約在制定時沒有得到具備法律專業(yè)知識人員的指導(dǎo)。村規(guī)民約形成后，也沒有針對村規(guī)民約進(jìn)行合法審查的措施，使得村規(guī)民約易遭受違法的風(fēng)險。

三、加強(qiáng)村規(guī)民約建設(shè)的建議

針對湖南常德地區(qū)村規(guī)民約在推動鄉(xiāng)村治理過程的實施中存在的主要問題，在借鑒國內(nèi)外學(xué)者相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，提出如下建議：

（一）緊密結(jié)合村域?qū)嶋H，具有針對性

在制定村規(guī)民約時，除法律明文禁止的行為外，要與當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗習(xí)慣，文化傳統(tǒng)密切聯(lián)系，著力解決基層治理中的實際問題。例如鄉(xiāng)村公共道路的維護(hù)，是按戶分擔(dān)，還是按人分擔(dān)，形式上出錢與出力的折算，均可以根據(jù)村民長期形成的行為習(xí)慣來制定村規(guī)民約。可通過“一事一議”的形式驟步豐富村規(guī)民約的內(nèi)容，避免一氣呵成，內(nèi)容空洞。

（二）村規(guī)民約制定的程序規(guī)范化

在制定和修訂村規(guī)民約時，必須要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，首先要確保參加村民會議的人數(shù)符合法律規(guī)定，其次待表決的村規(guī)民約內(nèi)容得到充分討論，收集各方意見，最終表決通過。民主決議的過程讓村民真正參與到村里事務(wù)的管理，培養(yǎng)村民自我管理的意識，村民才會自愿接受村規(guī)民約的約束。

（三）設(shè)計審查制度，保障村規(guī)民約的合法性

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，村規(guī)民約制定后報送當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府備案，但這套備案機(jī)制對村規(guī)民約的合法性缺乏可操作性，村規(guī)民約的合法性無法得到保障。為了提升村規(guī)民約的合法性，必須建立可操作性的備案審查制度。例如2020年4月30日，湖南省司法廳、湖南省民政廳聯(lián)合發(fā)出通知，印發(fā)《關(guān)于開展村規(guī)民約和居民公約法制審核的指導(dǎo)意見》。該意見對制定或者修訂村規(guī)民約過程中，組織開展法制審核工作進(jìn)行具體細(xì)化和規(guī)范。

（四）增加村規(guī)民約的可訴性，提升村規(guī)民約的權(quán)威性

村規(guī)民約實質(zhì)是一定范圍的全體村民經(jīng)平等協(xié)商，達(dá)成的契約。依據(jù)契約精神，村民應(yīng)享受權(quán)利與承擔(dān)義務(wù)。若有村民違反約定，不履行義務(wù)，就應(yīng)承擔(dān)違約責(zé)任，如支付罰款。村級組織雖然沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，但應(yīng)允許村級組織依據(jù)村規(guī)民約對違約的村民向人民法院提起訴訟，借助司法強(qiáng)制力來保障村規(guī)民約的實施，提升村規(guī)民約的權(quán)威性。

四、結(jié)語

村規(guī)民約在繼承傳統(tǒng)倫理道德的同時，不斷地與現(xiàn)代民主法治融合，符合鄉(xiāng)村治理現(xiàn)實需要，是推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化在基層落地的有力抓手。在中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成的背景下，村規(guī)民約正在以自己獨特的方式潛移默化地影響著農(nóng)村、農(nóng)民的生產(chǎn)生活。在依法治國的進(jìn)程中，村規(guī)民約要跟隨時代發(fā)展，增強(qiáng)實踐性，在解決鄉(xiāng)村社會糾紛、加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)、提升村民法律素養(yǎng)等方面發(fā)揮重要作用。

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