農(nóng)村宅基地退出機制研究

昝晨東　田靜婷

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 宅基地 使用權(quán) 有償退出

基金項目：陜西省法學會課題：“三塊地”改革背景下陜西省農(nóng)村宅基地退出補償機制法律問題研究（2019NDKT29）和西北政法大學大學生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓練計劃：“三塊地”改革背景下宅基地退出補償機制研究——以西安市高陵區(qū)為例的階段性成果。

作者簡介：昝晨東，西北政法大學國際法學院2017級本科生;田靜婷，西北政法大學，副高，研究方向：土地法。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.209

一、農(nóng)村宅基地的價值重構(gòu)及其意義

宅基地有償退出的背后是對宅基地價值的重新評價，是對宅基地這一生產(chǎn)資料雙重屬性的重新選擇。在我國，農(nóng)村宅基地制度確立之初就在社會保障價值與經(jīng)濟利用價值之間選擇了前者。改革開放以來，一方面城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)打破，大量農(nóng)民進入城市，宅基地穩(wěn)定村民的作用逐漸減弱;另一方面，城市建設(shè)對土地的需求，十八億畝耕地紅線的限制，宅基地的經(jīng)濟價值日益受到重視。新時代，對宅基地的價值進行全新評價刻不容緩。

學界對是否放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存有爭議的源頭在于對宅基地的價值存在不同理解。有學者認為，宅基地使用權(quán)是私權(quán)與社會保障的結(jié)合，實質(zhì)是披著私權(quán)外衣的社會保障的替代品。 還有的學者認為，將宅基地流轉(zhuǎn)限制在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)并不完全限制了宅基地經(jīng)濟價值的實現(xiàn)，同時有利于維護農(nóng)村的鄉(xiāng)土和諧、社會穩(wěn)定。 近年來越來越多的學者主張完全放開宅基地對外流轉(zhuǎn)，他們認為，對外流轉(zhuǎn)一方面可以增加村民收入保障其財產(chǎn)權(quán)，另一方面提升了土地的利用價值和經(jīng)濟效率。 從現(xiàn)有的制度設(shè)計來看，國家仍然堅持保障農(nóng)民居住權(quán)優(yōu)先的價值取向，其結(jié)果是一方面大量閑置的宅基地得不到利用，土地資源配置率低下;另一方面，大量的宅基地私下交易無法遏制，農(nóng)民的居住權(quán)仍然無法得到有效保障。從發(fā)展社會主義經(jīng)濟的角度看，農(nóng)民進城是城市化、工業(yè)化的必由之路。即使當前宅基地制度可以將一部分農(nóng)民留在農(nóng)村，維護農(nóng)村的相對和諧與穩(wěn)定。但城鄉(xiāng)收入水平、社會福利、生活質(zhì)量差距大的現(xiàn)實，決定了宅基地制度根本上并不能阻止農(nóng)民進城。最終的結(jié)果是，宅基地閑置一方面影響了土地經(jīng)濟效益的發(fā)揮，造成了土地浪費;另一方面，閑置的宅基地不得流轉(zhuǎn)交易也造成了農(nóng)民收入的相對減少。

在這種情況下，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)的市場化道路應(yīng)當打開，并不斷完善發(fā)展，為宅基地使用權(quán)進入市場開拓道路勢在必行。從長期看，農(nóng)村人口大量進入城市，農(nóng)業(yè)機械化大生產(chǎn)是實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的必經(jīng)道路;對農(nóng)業(yè)產(chǎn)區(qū)來說，提升人均耕地面積有利于機械化生產(chǎn);對于城市來說，大量村民變成市民有利于城市人口增加，支持工業(yè)化的發(fā)展。此外，從短期看，放開宅基地流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民宅基地有償退出，重新明確宅基地的價值取向還有以下這些方面的直接作用。

（一）有利于提高農(nóng)村宅基地的利用率

改革開放以來，農(nóng)村人口大量向城市流動，城鎮(zhèn)化速度加快。近年來城鎮(zhèn)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)化率穩(wěn)步提升，城市建設(shè)對土地的需求日益加大。另一方面，全國范圍內(nèi)存在大量宅基地閑置的現(xiàn)象，造成了土地資源的浪費。國務(wù)院曾經(jīng)對2749個鄉(xiāng)村展開過調(diào)查，45%的村中有被遺棄的宅基地與舊房。 據(jù)筆者實地考察發(fā)現(xiàn)，宅基地閑置現(xiàn)象在經(jīng)濟較為發(fā)達城市的周邊區(qū)縣較為明顯，其原因在于有許多村民前往城市定居、生活。這些閑置的宅基地上往往還建有房屋，多年無人居住不僅浪費了土地資源，還造成了危房產(chǎn)生的安全隱患。對宅基地價值目標進行重新定義，允許農(nóng)村宅基地有償退出，將有利于解決“空心村”的問題，同時，重整土地后有利于支持城市建設(shè)土地的需求，推進城鎮(zhèn)化進程。

（二）有利于切實保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)

通說認為，宅基地是物權(quán)法明確規(guī)定的用益物權(quán)，具有占有、使用、處分、收益權(quán)能。宅基地權(quán)利作為物權(quán)，應(yīng)當允許被處分，并進行流轉(zhuǎn)。 但是現(xiàn)行物權(quán)法體系下農(nóng)民對于土地僅具有占有、使用的權(quán)利，物權(quán)中較為重要的處分、收益的權(quán)利歸集體所有。因此，對農(nóng)民來說，宅基地內(nèi)在的經(jīng)濟價值并不能通過處分轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的財富。大量農(nóng)民進城以后，面對高昂的房價無能為力，即使在農(nóng)村有宅基地，但卻不能自由流轉(zhuǎn)變成進城的資本，只能任其荒廢，最后造成土地資源的浪費。雖然允許集體內(nèi)部進行流轉(zhuǎn)，但生活中“空心村”的現(xiàn)象大量存在，農(nóng)村總?cè)丝诔氏陆第厔荩貎?nèi)部交易并不順利。

與之前宅基地更多的強調(diào)居住功能不同，隨著人口流動愈發(fā)明顯，很多農(nóng)民在城市購房、落戶，宅基地的保障功能不斷弱化。回老家蓋房不再是唯一的選擇，很多人選擇在城市買房。在宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)無法實現(xiàn)，外部流轉(zhuǎn)違反法律的情況下，農(nóng)村宅基地閑置的數(shù)量越來越多。據(jù)學者統(tǒng)計，當前農(nóng)村的閑置宅基地數(shù)量高達10%-15%。 筆者認為，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的意義在于更好地實現(xiàn)宅基地作為一項物權(quán)的價值，更好地保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，使得宅基地權(quán)利真正成為一項完整的物權(quán)。

（三）有利于完善宅基地的權(quán)利體系

如前文分析，宅基地物權(quán)的特殊性在于所有權(quán)和使用權(quán)兩方面。在現(xiàn)行立法中，宅基地物權(quán)被分為集體所有權(quán)和農(nóng)民使用權(quán)，分別賦予不同的權(quán)利。但是，法律賦予農(nóng)民對宅基地的使用權(quán)上的權(quán)能并不完整，與物權(quán)法中土地權(quán)利的一般法理相違背，因此造成了同地不同權(quán)的窘境。《物權(quán)法》規(guī)定，“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。在城市土地中，對房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)人來說，國家允許其住宅自由交易，對其住宅可以抵押。而農(nóng)村住宅交易和農(nóng)村宅基地抵押卻為法律所禁止。宅基地權(quán)利的二分，反映了一定時期立法的價值取向，但已經(jīng)滿足目前對宅基地利用的現(xiàn)實需要;同時，與城市土地權(quán)利的權(quán)能不相匹配，難以保障同地同權(quán)的實現(xiàn)，造成我國土地權(quán)利體系的混亂。因此，在此次民法典制定的背景下，應(yīng)當在物權(quán)編用益物權(quán)分編宅基地使用權(quán)章節(jié)中，賦予農(nóng)村宅基地用益物權(quán)抵押權(quán)能和轉(zhuǎn)讓權(quán)能， 進一步完善現(xiàn)有宅基地權(quán)利體系。

（四）有利于減少宅基地占用，促進城市化進程

農(nóng)村宅基地禁止流轉(zhuǎn)的初衷是保障農(nóng)民的居住權(quán)，其定位是農(nóng)民無法在城市生存后返回農(nóng)村時最后的保障。但隨著城市化的發(fā)展，許多村民在城市定居以后在農(nóng)村仍然占有宅基地，形成“兩棲占地”的情況。農(nóng)民進城必然伴隨著宅基地退出，當前農(nóng)民“兩棲占地”的原因在于宅基地和宅基地上的房屋無法入市交易，也無法以合理的方式退出。這一因素導(dǎo)致農(nóng)民即使在城市購房、在城市定居也不愿意放棄這一“財產(chǎn)性利益”，不愿意退出農(nóng)村宅基地。建立完善農(nóng)村宅基地退出機制可以將宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實的經(jīng)濟性利益，減少進城農(nóng)民占用農(nóng)村宅基地的現(xiàn)象。此外，農(nóng)民獲得的土地補償款也有利于增加農(nóng)民收入，降低農(nóng)民進城的經(jīng)濟成本，提升生活質(zhì)量。

二、農(nóng)村宅基地退出面臨的困境

（一）政策法律不健全

出于保障農(nóng)民權(quán)益、穩(wěn)定農(nóng)村社會的考慮，我國對土地流轉(zhuǎn)進行了嚴格的限制，其中對宅基地流轉(zhuǎn)的限制尤為突出。由于現(xiàn)行宅基地立法更其強調(diào)農(nóng)村宅基地的保障作用，因此對宅基地的“使用主體”“權(quán)能限制”和“取得和使用無償”等做了規(guī)定。在宅基地流轉(zhuǎn)方面，最大的阻礙就在于禁止流轉(zhuǎn)。包括2007年《物權(quán)法》、2004年《土地管理法》在內(nèi)，法律法規(guī)一向是限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的。《物權(quán)法》第184條明確規(guī)定了宅基地不允許設(shè)立抵押。

2008年以來，中央層面出臺了多項政策對宅基地進行改革引導(dǎo)，但仍然只停留在政策探索、改革試點階段。《土地管理法》在2019年修改時雖然增加了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”的規(guī)定，但在退出主體上嚴格限制在“進城落戶”的居民。同時因為關(guān)于退出方式和責任主體方面等并未明確，與《物權(quán)法》規(guī)定沖突的問題，將造成了實踐中難以落實的窘?jīng)r。

（二）退出機制不完善

由于宅基地保障農(nóng)民居住權(quán)的價值取向，農(nóng)村宅基地一直自由流轉(zhuǎn)、交易、退出，在宅基地退出補償方面一直是空白。2019年新修訂的《土地管理法》在第62條增加了“國家允許進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。”的規(guī)定。這一規(guī)定表明農(nóng)村宅基地自愿退出的可以獲得補償，但是關(guān)于宅基地退出的補償標準、退出方式、退出程序等具體問題并沒有規(guī)定。同時關(guān)于與《物權(quán)法》沖突的問題，《土地管理法》也選擇了回避。如果宅基地補償標準沒有規(guī)定，就會導(dǎo)致宅基地補償標準過低，甚至低于宅基地和地上房屋的價值，農(nóng)民自然就喪失了退出宅基地的積極性;如果對宅基地退出的方式、退出程序沒有規(guī)定，就會導(dǎo)致宅基地強行退出、違背農(nóng)民意愿退出宅基地，損害農(nóng)民權(quán)益。

（三）補償措施不健全

根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)民在資源退出宅基地后有權(quán)獲得補償，但對于補償措施，各個試點地區(qū)的探索不盡相同，政策落實情況也參差不齊，許多地方的補償措施不完整、不健全，難以滿足農(nóng)民的多樣化需求。補償措施不健全造成難以享受到應(yīng)有的宅基地退出補償，使得一部分想退出的農(nóng)民最后不敢退出。在全國范圍內(nèi)，主要有“多種補償模式”“房屋補償模式”“地票、地券補償模式”幾種，在實踐中，不同地區(qū)的宅基地退出補償措施不一樣，不同的村莊可能補償也措施不一樣。從農(nóng)民的角度看，對補償措施呈現(xiàn)出多樣化的需求，有的農(nóng)戶希望現(xiàn)金補償，有的希望房屋補償;希望房屋補償?shù)挠址譃榧芯幼⌒头课莺头羌芯幼⌒头课荨?yīng)當根據(jù)當?shù)氐奈飪r水平、房價水平、村莊狀況等因素綜合考量，針對不同的村莊、不同的農(nóng)戶制定具體的退出補償機制。以陜西高陵舉例，目前宅基地退出補償方式主要整村退出和零散退出兩種。其中整村退出的補償方式是集中安置加貨幣補償，零散退出的方式有城市社區(qū)集中安置、農(nóng)村社區(qū)集中安置和宅基地置換三種。

三、農(nóng)戶宅基地有償退出的具體措施

如前文所述，宅基地改革背景下，農(nóng)民宅基地有償退出面臨很多現(xiàn)實困難，特別是法律法規(guī)完善、宅基地退出機制構(gòu)建等宏觀政策方面的困難。筆者以為，除了進行宏觀方面的制度完善以外，進行宅基地改革，更多的要落到實處，將工作內(nèi)容具體化，做到以下幾點：

（一）建立政府權(quán)力清單，保障農(nóng)民權(quán)益免受侵害

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”模式下，農(nóng)村宅基地退出能為政府增加建設(shè)用地來源和財政收入。 因此，很多地方出現(xiàn)強行征地、強制退出的違法行徑。暴力“強拆”“血拆”背后是政府實現(xiàn)“土地財政”的利益心驅(qū)使。在政府、集體和農(nóng)戶三者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系中，農(nóng)民是最弱勢的一方，侵害農(nóng)民利益將導(dǎo)致社會動蕩，給農(nóng)村發(fā)展帶來不和諧的音符。從宅基地使用權(quán)作為私權(quán)利的角度看，《土地管理法》中的“有償退出”并不意味著農(nóng)民一定要退出，宅基地退出的選擇權(quán)仍然在農(nóng)民手中。宅基地退出過程中，應(yīng)嚴格限制政府權(quán)力，政府應(yīng)當做好服務(wù)者的而不是管理者。因此，在宅基地退出過程中，必須明晰政府權(quán)力清單，規(guī)范公權(quán)力，防止政府強制農(nóng)民退出宅基地。

（二）切實保障農(nóng)戶居住權(quán)，使“退”有所居

宅基地最初的屬性即社會保障。宅基地退出過程中不能忽視農(nóng)民的居住權(quán)問題，做好退出后安置工作是宅基地退出的重要環(huán)節(jié)。實踐中應(yīng)根據(jù)不同村莊的歷史狀況、年齡結(jié)構(gòu)、村民意愿、城市房價等因素綜合考量，保障每一戶退出農(nóng)戶的居住權(quán)。在農(nóng)村宅基地改革的大背景下，應(yīng)當充分考慮到地方特色，采取“精準退出”戰(zhàn)略，一戶一策，讓農(nóng)民切實感受到治安基地改革帶來的紅利，而不是強迫農(nóng)民退出宅基地。實踐中應(yīng)當杜絕為了實現(xiàn)政策指標，鼓動、欺騙農(nóng)民退出宅基地而“被上樓”，其結(jié)果將導(dǎo)致貧更貧，甚至使得連宅基地都沒有的農(nóng)民無家可歸，影響社會穩(wěn)定。

（三）建立科學補償機制，滿足農(nóng)戶的多樣化需求

宅基地改革的初衷是為了盤活土地資源，增加農(nóng)民收入。在保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的同時，應(yīng)賦予農(nóng)民自主選擇權(quán)，退出與不退出，退出后如何補償?shù)葐栴}，應(yīng)當遵從農(nóng)民意愿。在宅基地退出過程中，合理科學的補償機制是保障農(nóng)民自愿退出宅基地的關(guān)鍵。補償機制的設(shè)計，應(yīng)當充分考慮當?shù)氐膶嶋H情況，特別是城鎮(zhèn)房價水平。在貨幣補償中，應(yīng)保證補償價格與當?shù)厣唐贩績r格相當;在進行房屋補償時，應(yīng)保證房屋面積不小于原農(nóng)民住宅的套內(nèi)面積。同時，在貨幣補償與房屋補償中，應(yīng)當允許農(nóng)民自由選擇，可以是選擇其中一個，也可以結(jié)合起來。總而言之，農(nóng)民退出宅基地后，居住條件應(yīng)保持或超過原居住條件。

（四）增加農(nóng)民非農(nóng)收入，做好退出后的保障工作

雖然近年來非農(nóng)產(chǎn)業(yè)對農(nóng)民收入的貢獻逐年減少，甚至在東南沿海的發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)已不再是農(nóng)民的主要收入來源。但在我國絕大多數(shù)地區(qū)，農(nóng)業(yè)收入仍然是農(nóng)民收入的主要來源。離開土地以后，進城的農(nóng)民能否適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，是農(nóng)民宅基地退出應(yīng)當考慮的重要問題。政府部門應(yīng)當充分發(fā)揮主觀能動性，通過就業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)教育等方式，保障進城農(nóng)民盡快融入城鎮(zhèn)生活。只有增加農(nóng)民的非農(nóng)收入，才能使農(nóng)民真正離開土地，農(nóng)業(yè)大生產(chǎn)、城市化、工業(yè)化才能成為現(xiàn)實，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略才能真正落實。

四、結(jié)語

農(nóng)村宅基地改革是一個政治制度完善的法律問題，同時也是一個考慮經(jīng)濟基礎(chǔ)調(diào)整的經(jīng)濟問題，需要在政治制度和經(jīng)濟基礎(chǔ)中不斷考量，達到公共利益與個人利益之間的平衡。宅基地改革是新時代下對舊有的土地制度堅持與發(fā)展，是從重視身份屬性到重視財產(chǎn)屬性的改變，反映了新時代經(jīng)濟發(fā)展的要求。在堅持“土地公有”“土地紅線”“農(nóng)民權(quán)利”的前提下，結(jié)合《土地管理法》修改后的規(guī)定，正在編撰中的民法典應(yīng)當對宅基地的財產(chǎn)屬性予以回應(yīng)，通過立法的方式構(gòu)建宅基地有償退出制度，做到有法可依。同時，在宅基地退出試點地區(qū)，政府部門應(yīng)當以農(nóng)民利益為中心，充分尊重農(nóng)民的自愿性、保障農(nóng)民的居住權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，做好退出后的保障工作。只有從政策層面和實踐層面兩手抓，才能順利推進農(nóng)村宅基地改革，實現(xiàn)增加農(nóng)民收入、優(yōu)化土地資源配置、增加城市建設(shè)土地供應(yīng)、緩解經(jīng)濟下行壓力等目的。

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