江西省地方財力結構現狀、問題及對策研究

洪林鳳

財政收入與經濟發展密切相關，2008年國際金融經濟危機后，多數經濟體發展緩慢，我國經濟增長速度也下滑至個位數。經過11年的經濟陣痛期，各國各地區的經濟慢慢復蘇，但2019年底的新冠疫情又再次給各國各地區經濟發展重重一擊。江西作為中部經濟發展體落后省份之一，其地方財力結構的合理與否，直接影響到財政政策與經濟體制改革的有效實施，也將影響到江西的長期穩定發展。本文將通過分析我省地方財力結構現狀，了解我省地方財力結構中存在的問題并提出相應的建議。

一、江西省地方財力結構現狀分析

1.地方政府可支配財力年均增速低于地方自有財力，地方自有財力占可支配財力比重近兩年有所提高。

2015～2019年，我省地方政府可支配財力從6 209.2億元上升至8 748.9億元，增長了40.9%，年均增速為9%，2018年起同比增速開始回落。其中，地方自有財力從3 309.02億元上升5 106.9億元，增長了54.3%，年均增速11.5%，比地方政府可支配財力增速高2.5個百分點。2015～2019年，地方自有財力占可支配財力的比重維持在51%～60%區間，2018～2019年占比比重較高，接近60%。

2.公共預算收入增速放緩，稅收占比下降。

公共預算收入是地方自有財力的最主要部分，2015～2019年，公共預算收入從2 165.5億元上升至2 486.5萬億元，年均增速為3.52%。公共預算收入增速先降后升，2015年同比增長15.1%，但2016年同比下降0.7%、增速回落15.8個百分點，2017～2019年同比增速略有提高，但也僅為5%左右。公共預算收入占地方自有財力的比例也逐年下降，從2015年65.44%下降至2019年的48.69%。

從內部結構來看，近十年地方稅收收入年均增速比公共預算收入年均增速低0.9個百分點，稅收占公共預算收入的比重逐年下降，從2010年的75.20%逐漸下降至2017年的最低值67.42%，2018～2019年回升至70%，公共預算收入質量有所下滑。非稅收入年均增速達16.1%，比稅收收入年均增速高3.2個百分點。

3.政府性基金收入高速增長，國有資本經營收入規模尚小。

近五年來政府性基金收入規模明顯擴張，對地方財力的貢獻度明顯提高，主要是因為土地出讓收入快速增長。2015～2019年，政府性基金收入從2015年的1 128.6億元增長至2019年的2 537.4億元，年均增速22.5%，比公共預算收入年均增速高18.9個百分點。政府性基金收入占地方自有財力的比例上升，2019年占比49.69%，比2015年提升15.6個百分點。其中，土地出讓收入從2015年的931.3億元上升至2019年的2 294.2億元，年均增速25.3%，占政府性基金收入比重上升從82.52%逐年上升至90.42%。

國有資本經營收入從2015年的14.9億元增長至2019年的83億元，2018年最高，達110.9億元。國有資本經營收入近5年年均增速53.63%，比公共預算收入年均增速高50.1個百分點，但規模占地方自有財力的比重較低，2018年最高為2.2%，2019年為1.6%，其余年份不足1%。

4.地方政府負債率較高，居中部六省第二。

截至2019年底我省地方政府債務余額達5 351億元，地方政府負債率為21.61%，高于美國地方政府13%～16%的負債率上限。在中部地區六個省份中，我省地方政府負債率位居第二，僅低于湖南省。2015年實行地方自發自還政策后，地方債發行規模急劇上升后開始減緩。地方債發行收入從2015年978億元上升到2018年1 215.6億元，后回落到2019年988億元。地方債發行收入占地方可支配財力的比例也是先升后降，2016年最高為16.27%，2019年最低為11.29%。

5.地方轉移性收入增速較高，占地方可支配財力的比重變化不大。

近五年來中央對地方轉移性收入持續增長，2019年地方轉移性收入規模達2654.01億元，較2015年增長1.4倍，年均增速為8.4%，比公共預算收入年均增速高4 292 129 212 924.9個百分點。地方轉移性收入占地方可支配財力的比例呈先升后降趨勢，但占比例基本在30%上下浮動，變化范圍不大。

三、目前財政收入結構存在的問題

1.地方財力相對不足，土地財政難以持續。

分稅制后地方財力相對不足，使得地方政府急需從自有資源中尋找除公共預算收入以外的財政資金來源。地方政府壟斷土地一級市場，國有土地使用權的有償出讓自然成為了地方政府的重要財力來源，2019年江西國有土地出讓收入占政府性基金收入的比例達九成以上。再加上土地融資貸款、土地儲備債券等融資形式，地方政府對土地財政的依賴程度進一步加深。然而，隨著國民經濟對房地產的依賴逐漸逼近上限，地價和房價都不可能無限上漲，土地市場顯示出降溫跡象。一方面，土地作為有限的自然資源，經過30年來的城鎮化建設，可開發的土地越來越少，加上我國實施18億畝耕地紅線保護制度，土地資源愈發稀缺。另一方面，房地產業作為國民經濟息息相關的支柱產業，易受政府調控政策及宏觀發展狀況等因素影響，波動較大，影響地方財力的穩定增長。長遠來看，土地財政難以作為穩定的財力來源長期維系。

2.公共民生支出增長，收支缺口擴大。

近年來受積極財政政策的影響，地方政府致力于基礎設施建設、城鎮化開發和各類民生項目建設，導致地方公共預算支出規模不斷擴大，增速快于公共預算收入，地方收支缺口規模逐年攀高。2015～2019年，公共財政支出年均增速9.71%，比公共預算收入增速快6.2個百分點。2015～2019年，地方收支缺口從2 254.38億元增長至3 916.1億元，年均增速14.8%。地方收支缺口占公共預算支出的比重整體呈上升趨勢，由2015年的51.0%上升為2019年的61.2%。分級次看，區縣級財政收支矛盾最為突出。2019年我省、市、縣三級公共財政預算收支缺口占比分別為19.7%、12.2%和68.1%，縣級收支缺口最大，財政收支矛盾最為突出。

3.產業發展水平低，行業創稅能力不強。

一個國家或地區的宏觀稅負過輕，會弱化政府的宏觀調控能力，進而影響財政收入和經濟運行的質量;反之，稅負過重則將制約市場主體的發展勢頭和總體經濟增長，政府通過公共管理者身份獲取的資源過多擠占了私人資本利潤空間。2015～2019年江西省宏觀稅負平均值為13.6%，整體變動幅度不大，都在13%～14%區間內，低于全國宏觀稅負平均值3.6個百分點，更是遠低于世界發達國家稅收負擔平均值，這說明我省經濟創稅能力低于全國平均水平，遠落后于世界發達國家水平。

從產業稅收結構來看，我省三大產業創稅結構比近幾年變化不大，約為0.3：45.25：54.45，稅收主要集中在第二、三產業。在第一產業中，農業屬于弱勢產業，創稅能力微乎其微。在第二產業中，稅收增長主要依賴于制造業和建筑業，制造業稅收占第二產業稅收平均比重為59.2%左右，建筑業占比在28.5%。而制造業稅收增收也主要來源于非金屬礦物制品業、有色金屬冶煉和壓延加工業等傳統制造業，2019年傳統制造業稅收增量占制造業稅收增量的97.2%，中高端制造業稅收增幅較小。第三產業中，稅收收入對房地產、批發和零售業及金融業等少數傳統行業有較強的依賴性。房地產業稅收占第三產業稅收平均比重為33.9%，批發和零售業占比為11.9%，金融業占比為7.5%。而由于房地產行業受國家宏觀調控政策的影響程度較大，未來面臨很多不確定的因素，房地產業帶來的稅收收入增加將放緩，房地產業稅收很難成為地方長期穩定的稅源。新興服務業，比如信息技術等高新技術行業發展水平不高，占第三產業稅收比重為2.2%;受減稅降費政策影響，住宿、餐飲、交通運輸等服務行業的創稅能力近幾年呈逐步下降的態勢。

四、政策建議

1.完善地方收入體系，轉變土地財政模式。

一是健全地方收入體系，培育和發展地方稅種，降低地方政府對土地財政的依賴。二是轉變土地收入獲取方式，改變地方政府過分依賴土地出讓金收入的現狀，轉為從保有環節取得地方稅收，產生持續性現金流，穩妥推進房產稅立法。

2.深化財稅體制改革，明確央地財權事權對等責任。

一是完善央地財政收支改革，明確央地財權事權對等責任，緩解地方財政支出壓力。二是加快推進省以下財權事權和支出責任劃分改革，逐步建立縣級基本財力保障機制，提高基層政府提供公共服務的能力，改善縣級財政窘困現狀。

3.推進產業結構轉型升級，培育地方稅收增收行業。

受營改增和減稅降費等政策影響，我省地方級稅收收入占全口徑稅收收入的比重從2015年的75.9%逐步下降至2019年的67.7%，地方稅源缺失比較嚴重。因我省中小微企業數量眾多，企業人才、技術和資本等資源相對不足，經濟運行質量不高，造成企業所得稅增長空間有限，未能成為有效支撐主體稅種的稅源，故應積極推進產業轉型升級，培育一批高質量發展的優質企業，提高企業創稅增稅能力。一是優化政商環境，創新財政扶持產業方式，重點培育和打造有地區優勢的新興產業集群。二是完善工業園區建設，以產業園區為主體，形成完整的產業鏈條。三是大力發展第三產業，刺激內需，帶動消費。

（作者單位：中國人民銀行南昌中

心支行、民建江西省直金融總支）