《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》修訂解讀

文/時(shí)訓(xùn)先

2019年7月，《應(yīng)急管理部關(guān)于修改〈生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法〉的決定》（應(yīng)急管理部令第2號）公布，自2019年9月1日起施行。實(shí)施至今，對《辦法》的理解尚存哪些不足？該如何落實(shí)好《辦法》中的要求？本文約請參與《辦法》起草的專家、中國安全生產(chǎn)科學(xué)研究院工業(yè)安全研究所負(fù)責(zé)人時(shí)訓(xùn)先博士詳細(xì)介紹。

生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要組成部分。為貫徹落實(shí)十三屆全國人大一次會議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》和《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》對重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案的備案、演練等方面的新要求，應(yīng)急管理部對《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法》（原國家安全監(jiān)管總局令第88 號，以下簡稱《辦法》）再次修訂，并于2019 年7 月公布了《應(yīng)急管理部關(guān)于修改〈生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案管理辦法〉的決定》（應(yīng)急管理部令第2 號），自2019 年9 月1 日起施行。

新《辦法》主要修改內(nèi)容

新修改的《辦法》共分為7 章49 條，修改的內(nèi)容涵蓋生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的編制、評審、公布、備案、實(shí)施及監(jiān)督管理等方面。主要修改內(nèi)容如下：

強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案銜接要求

在《辦法》第12 條中增加了“與相關(guān)預(yù)案保持銜接”要求，這也體現(xiàn)了企業(yè)編制的各類應(yīng)急預(yù)案之間，企業(yè)應(yīng)急預(yù)案與相關(guān)人民政府及其部門、應(yīng)急救援隊(duì)伍和涉及的其他單位的應(yīng)急預(yù)案之間相銜接的要求。

簡化應(yīng)急預(yù)案備案提交材料

將《辦法》第27 條規(guī)定的生產(chǎn)經(jīng)營單位申報(bào)應(yīng)急預(yù)案備案應(yīng)當(dāng)提交“應(yīng)急預(yù)案文本及電子文檔”，修改為“應(yīng)急預(yù)案電子文檔”。今后，企業(yè)在應(yīng)急預(yù)案備案時(shí)，可不提供書面紙質(zhì)的應(yīng)急預(yù)案。通過信息化手段辦理應(yīng)急預(yù)案備案，切實(shí)減少企業(yè)和群眾辦事“線下跑”，體現(xiàn)了為民、為企業(yè)服務(wù)要求。

調(diào)整應(yīng)當(dāng)進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案備案的企業(yè)范圍

某企業(yè)應(yīng)急演練現(xiàn)場 包冬冬/攝

依據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第7 條中關(guān)于重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案備案的有關(guān)規(guī)定，對《辦法》第26 條作相應(yīng)修改，規(guī)定易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、運(yùn)輸單位，礦山、金屬冶煉、城市軌道交通運(yùn)營、建筑施工單位，以及賓館、商場、娛樂場所、旅游景區(qū)等人員密集場所經(jīng)營單位，按照分級屬地原則，向有關(guān)部門進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案備案。該條內(nèi)容與《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》規(guī)定保持一致，進(jìn)一步明確了應(yīng)進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案備案的企業(yè)范圍，對于其他類型企業(yè)（中央企業(yè)除外）是否備案將由各省（區(qū)、市）確定。

明確應(yīng)急演練頻次及演練監(jiān)管要求

依據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第8 條中關(guān)于政府部門和重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案演練的有關(guān)規(guī)定，對《辦法》第32 條和第33 條中關(guān)于應(yīng)急預(yù)案演練的相關(guān)內(nèi)容作了相應(yīng)修改，明確了各級人民政府應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)至少每2 年組織1 次應(yīng)急預(yù)案演練，易燃易爆物品、礦山等重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)當(dāng)至少每半年組織1 次生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案演練，并按照要求報(bào)送演練情況。同時(shí)，明確了政府部門要對重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位的生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案演練進(jìn)行抽查要求。

增加未進(jìn)行備案的法律責(zé)任

依據(jù)《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》第32 條關(guān)于未進(jìn)行備案的處罰規(guī)定，明確企業(yè)未按照規(guī)定進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案備案的，由縣級以上人民政府應(yīng)急管理等部門依照職責(zé)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，處3 萬元以上5 萬元以下的罰款，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處1 萬元以上2 萬元以下的罰款。

此外，為貫徹落實(shí)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》要求，機(jī)構(gòu)改革后，應(yīng)急部門作為新組建部門，應(yīng)急預(yù)案的主管部門應(yīng)當(dāng)由“安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門”修改為“應(yīng)急管理部門”。《辦法》也明確其他有關(guān)單位預(yù)案管理職責(zé)，對儲存、使用易燃易爆物品、危險(xiǎn)化學(xué)品等危險(xiǎn)物品的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等單位的應(yīng)急預(yù)案的管理，參照本辦法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

企業(yè)在執(zhí)行《辦法》中應(yīng)把握的重要內(nèi)容

關(guān)于企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系

《辦法》中明確企業(yè)應(yīng)急預(yù)案體系包括綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場處置方案，并且對相應(yīng)應(yīng)急預(yù)案概念進(jìn)行了解釋。《辦法》中不再對生產(chǎn)經(jīng)營單位制定專項(xiàng)預(yù)案作強(qiáng)制要求，可以將專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案并入綜合應(yīng)急預(yù)案，對于事故風(fēng)險(xiǎn)單一、危險(xiǎn)性小的生產(chǎn)經(jīng)營單位，可以只編制現(xiàn)場處置方案。

《辦法》簡化了各類預(yù)案內(nèi)容，對不同應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容進(jìn)行明確，綜合應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)規(guī)定應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及其職責(zé)、應(yīng)急預(yù)案體系、事故風(fēng)險(xiǎn)描述、預(yù)警及信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、保障措施、應(yīng)急預(yù)案管理等內(nèi)容。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)當(dāng)規(guī)定應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)與職責(zé)、處置程序和措施等內(nèi)容。現(xiàn)場處置方案應(yīng)當(dāng)規(guī)定應(yīng)急工作職責(zé)、應(yīng)急處置措施和注意事項(xiàng)等內(nèi)容。通過以上規(guī)定及要求，力求解決企業(yè)預(yù)案上下一般粗、內(nèi)容重復(fù)等普遍性的問題。

關(guān)于事故風(fēng)險(xiǎn)辨識、評估與應(yīng)急資源調(diào)查

應(yīng)急預(yù)案編制工作的科學(xué)性、合理性是保證應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容實(shí)用性和有效性的關(guān)鍵。《辦法》中規(guī)定：編制應(yīng)急預(yù)案前，編制單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行事故風(fēng)險(xiǎn)辨識、評估和應(yīng)急資源調(diào)查兩項(xiàng)前置性工作要求。很多單位對這兩項(xiàng)工作覺得陌生，無從入手。

首先，編制預(yù)案前的事故風(fēng)險(xiǎn)辨識與評估是針對生產(chǎn)經(jīng)營情況，識別存在的危險(xiǎn)有害因素，分析可能發(fā)生的事故類別和事故發(fā)生的可能性，評估可能產(chǎn)生的直接后果和次生、衍生后果，指導(dǎo)建立應(yīng)急預(yù)案體系，做好應(yīng)急準(zhǔn)備。原則上，企業(yè)應(yīng)當(dāng)將重大風(fēng)險(xiǎn)，以及低概率、高危害的風(fēng)險(xiǎn)作為應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)重點(diǎn)考慮對象。其他等級風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)可接受程度，編制專項(xiàng)預(yù)案或現(xiàn)場處置方案。

其次，應(yīng)急資源調(diào)查是結(jié)合事故風(fēng)險(xiǎn)評估的結(jié)果，全面調(diào)查本單位內(nèi)部可以調(diào)用的和單位外部可以請求援助的應(yīng)急資源，提出應(yīng)急資源補(bǔ)充建議。應(yīng)急資源調(diào)查可采用資料收集、現(xiàn)場調(diào)查、人員訪談等方法進(jìn)行，通過調(diào)查要明確單位內(nèi)部應(yīng)急資源、單位外部應(yīng)急資源、應(yīng)急資源不足和差距分析、應(yīng)急資源調(diào)查主要結(jié)論和制定完善應(yīng)急資源的具體措施。《辦法》中將這兩項(xiàng)工作作為編制應(yīng)急預(yù)案的前提，這樣做，既能為編制應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)，又能確保應(yīng)急響應(yīng)時(shí)資源調(diào)度有效有序。這也是提高預(yù)案針對性、實(shí)用性和可操作性的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)于應(yīng)急預(yù)案論證與評審

《辦法》中規(guī)定礦山、金屬冶煉企業(yè)和易燃易爆物品等重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位，應(yīng)當(dāng)對本單位編制的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行評審，并形成書面評審紀(jì)要。而對于其他生產(chǎn)經(jīng)營單位可以根據(jù)自身需要，對本單位編制的應(yīng)急預(yù)案進(jìn)行論證。

很多企業(yè)對于應(yīng)急預(yù)案“評審”和“論證”區(qū)分不清，預(yù)案“評審”有著較為嚴(yán)格程序規(guī)范要求，評審人員應(yīng)當(dāng)包括有關(guān)安全生產(chǎn)及應(yīng)急管理方面的專家，評審人員與所評審應(yīng)急預(yù)案的生產(chǎn)經(jīng)營單位有利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。而預(yù)案“論證”則在程序及參與人員上要求較為寬松，企業(yè)可以組織自己內(nèi)部人員進(jìn)行，可不用邀請外部專家參加，可通過桌面推演、預(yù)案內(nèi)容研討等方式開展。但《辦法》中也要求，無論“評審”和“論證”均應(yīng)當(dāng)注重基本要素的完整性、組織體系的合理性、應(yīng)急處置程序和措施的針對性、應(yīng)急保障措施的可行性、應(yīng)急預(yù)案的銜接性等內(nèi)容。此外，為落實(shí)簡政放權(quán)的改革要求，企業(yè)在應(yīng)急預(yù)案評審時(shí)，可以不邀請政府預(yù)案管理部門人員參加。

關(guān)于應(yīng)急預(yù)案修訂與評估

《辦法》不對應(yīng)急預(yù)案修訂時(shí)限作出具體要求，很多企業(yè)不知道自己企業(yè)應(yīng)急預(yù)案應(yīng)多長時(shí)間修訂一次，知道的企業(yè)大多都還按照傳統(tǒng)觀念認(rèn)為應(yīng)“三年一修訂”。對此，《辦法》規(guī)定：通過應(yīng)急預(yù)案定期評估對應(yīng)急預(yù)案是否需要修訂作出結(jié)論。同時(shí)，《辦法》中規(guī)定：礦山、金屬冶煉等重點(diǎn)生產(chǎn)經(jīng)營單位對本單位應(yīng)急預(yù)案應(yīng)“三年一評估”。那么，如何進(jìn)行應(yīng)急預(yù)案評估對企業(yè)來說是一項(xiàng)新的工作，企業(yè)對如何開展這項(xiàng)工作不是很清晰。

為此，應(yīng)急管理部于2019 年8月發(fā)布了AQ/T 9011-2019《生產(chǎn)經(jīng)營單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案評估指南》，企業(yè)可以參考使用。該標(biāo)準(zhǔn)給出了生產(chǎn)經(jīng)營單位應(yīng)急預(yù)案評估基本要求、工作程序與評估內(nèi)容。對應(yīng)急預(yù)案評估可采用資料分析、現(xiàn)場審核、推演論證和人員訪談的方式進(jìn)行，評估內(nèi)容包括應(yīng)急預(yù)案管理要求、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、主要事故風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急資源、應(yīng)急預(yù)案銜接、實(shí)時(shí)反饋和其他內(nèi)容。

貫徹《辦法》的相關(guān)建議

扎實(shí)開展宣傳教育

應(yīng)急預(yù)案平時(shí)牽引應(yīng)急準(zhǔn)備、戰(zhàn)時(shí)指導(dǎo)應(yīng)急救援。《辦法》重點(diǎn)強(qiáng)化企業(yè)主體責(zé)任和部門監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案編制程序，嚴(yán)格了應(yīng)急預(yù)案動態(tài)管理，對提高應(yīng)急預(yù)案的針對性和實(shí)用性，充分發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案核心作用具有重要指導(dǎo)意義。各單位認(rèn)真組織學(xué)習(xí)《辦法》，吃透、吃準(zhǔn)《辦法》的主要內(nèi)容，切實(shí)做到真懂、會用、嚴(yán)格執(zhí)行。要將《辦法》列入各類安全生產(chǎn)培訓(xùn)班課程，擴(kuò)大培訓(xùn)范圍，使各級領(lǐng)導(dǎo)干部和應(yīng)急管理人員了解應(yīng)急預(yù)案的功能定位、日常管理等基本內(nèi)容，掌握《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定要求。各單位開展多渠道、多形式宣貫活動，推動《辦法》進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)車間、進(jìn)班組，普及應(yīng)急預(yù)案知識，深化對應(yīng)急預(yù)案工作的認(rèn)識，進(jìn)一步增強(qiáng)工作的自覺性、主動性和積極性。

建立健全相關(guān)制度

各級應(yīng)急管理部門要準(zhǔn)確把握《辦法》修訂要點(diǎn)，結(jié)合地區(qū)和企業(yè)實(shí)際，及時(shí)制（修）訂《辦法》實(shí)施細(xì)則和配套文件，健全完善應(yīng)急預(yù)案管理制度，不斷推進(jìn)應(yīng)急預(yù)案管理工作的制度化、規(guī)范化。各級應(yīng)急管理部門要嚴(yán)格按照《辦法》規(guī)定，規(guī)范應(yīng)急預(yù)案備案程序，明確本地區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營單位備案范圍，強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案管理。要督促協(xié)調(diào)其他負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門建立應(yīng)急預(yù)案工作制度，全面開展本行業(yè)（領(lǐng)域）企業(yè)應(yīng)急預(yù)案備案工作，形成齊抓共管的良好工作格局。

強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案實(shí)施監(jiān)督工作

各級應(yīng)急管理部門按照《辦法》要求，將企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制、備案和實(shí)施情況納入年度監(jiān)督檢查計(jì)劃，明確重點(diǎn)范圍和內(nèi)容，嚴(yán)格開展執(zhí)法檢查，從嚴(yán)查處違法行為，督促企業(yè)落實(shí)應(yīng)急預(yù)案編制、管理主體責(zé)任，嚴(yán)格按照《辦法》各項(xiàng)規(guī)定，編制應(yīng)急預(yù)案，開展培訓(xùn)演練，不斷加強(qiáng)應(yīng)急預(yù)案工作。加大對企業(yè)未按《辦法》規(guī)定編制預(yù)案、未定期組織演練、未及時(shí)備案等違法違規(guī)行為的查處力度。各中央企業(yè)要結(jié)合行業(yè)特點(diǎn)，加強(qiáng)對所屬單位應(yīng)急預(yù)案工作的監(jiān)督檢查，督促其按照《辦法》認(rèn)真做好應(yīng)急預(yù)案的制（修）訂、備案、培訓(xùn)演練等工作，切實(shí)發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的作用。

推動應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化工作

按照《辦法》規(guī)定的程序，在開展事故風(fēng)險(xiǎn)辨識評估和應(yīng)急資源調(diào)查的基礎(chǔ)上，以應(yīng)急處置為核心，健全應(yīng)急預(yù)案體系，開展應(yīng)急預(yù)案制（修）訂工作。各級應(yīng)急管理部門應(yīng)急預(yù)案要規(guī)范信息上報(bào)、響應(yīng)分級、指揮權(quán)移交、警戒疏散等內(nèi)容，推動各級各類應(yīng)急預(yù)案有效銜接。要督促指導(dǎo)重點(diǎn)企業(yè)按照簡明、實(shí)用的原則，開展應(yīng)急預(yù)案優(yōu)化和和應(yīng)急處置卡編制工作，提高應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量，做到簡明易記、好用管用、上下銜接。