從“有”到“優”的應急預案
——中國石油天然氣股份有限公司管道分公司預案優化

文/劉少柱 劉志剛 李景昌 李永宏 齊健龍 徐蔥蔥

長輸油氣管道用于輸送易燃易爆物質，一般埋在地下，具有點多、線長、面廣的特點，地形復雜、環境多變，容易受到管體腐蝕、自然災害以及第三方等外部環境影響，一旦發生事故危害性極大。

近年來，全國發生了多起油氣管道事故事件，有管道完整性管理不到位、無序規劃風險失控造成的2013 年山東青島“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故；有第三方施工導致數千人緊急疏散的2014 年遼寧大連“6·30”中石油新大一線原油管道泄漏燃燒事故；有違章操作、施工質量不合格等造成的2014 年河北唐山“10·31”中石油南唐輸氣管道爆炸事故。這些事故給經濟社會穩定發展和人民群眾生命財產安全帶來了嚴重的影響。

管道泄漏燃燒事故演練現場處置

長輸油氣管道事故搶修具有難度大、時間要求緊迫、泄漏污染嚴重等特點，且油氣泄漏導致事發現場易燃易爆，極易造成周邊群眾和現場處置人員的人身傷亡。管道事故發生后，如果能夠正確、快速處置，不僅能夠使管道盡快恢復生產運行、減少經濟損失，還能避免事故造成的環境污染、人員傷亡和社會影響。因此，編制切實可行的應急預案，開展有針對性的應急培訓和應急演練工作，正確、熟練掌握各項管道搶修技術，全面提高基層、現場和崗位的應急處置能力具有重要意義。

中國石油天然氣股份有限公司管道分公司（以下簡稱“管道分公司”）是隸屬于中國石油天然氣集團公司的地區公司。管道分公司總部位于河北省廊坊市，是我國境內成立最早的管道運輸企業，集輸送油氣介質、銷售和建設管理功能一體化，下設輸油輸氣、管道建設項目管理、管道科技研究、管道用氣驅壓縮機組維檢修、油氣管道儲運技術服務等27 個生產經營單位。

管道分公司管理管道總里程2 萬0 957 km，包括在役管道1萬5 761 km、已建成將投運管道1 748 km、封存管道3 449 km。其中，原油管道38 條共9 179 km，成品油管道14 條共6 261 km，天然氣管道32 條共5 392 km，水管道1 條共125 km。所轄管網分布在14 個省（市、自治區）92 個地級市，擔負著區域原油、成品油、天然氣管道建設和運營任務，服務上下游企業近兩百余家。

作為油氣管道運營企業，管道分公司始終把安全生產應急管理、提高應對突發事件的指揮能力和現場處置能力作為一項重要任務，將應急預案體系建設作為應急管理工作的主線，不斷加強應急管理體系建設。

管道公司應急預案優化背景和方向

目前,我國油氣長輸管道總里程已超過12 萬千米，且已成為我國能源進口的主要通道，安全可靠的管道輸送系統是油氣資源開采與輸送的重要保證，對國家的經濟命脈起著重要作用。

近年來，管道分公司進入了老舊管道退役、新管道建設高峰和管道安全隱患治理攻堅“三期疊加”的艱難時期，形勢嚴峻復雜，挑戰前所未有。面對嚴峻形勢，管道分公司進一步強化安全生產應急管理工作，全面貫徹《安全生產法》《環境保護法》以及《生產安全事故應急條例》，以及集團公司《安全生產應急管理辦法》《強化安全生產應急處置五項規定》等法規與制度，落實企業安全環保及應急主體責任，緊緊抓住承擔油氣管網領域應急預案優化試點工作的有利時機，將原有的“一河一案”（管道穿越河流突發事件應急預案）、“一地一案”（管道穿越人口密集區、公路、鐵路、隧道、與市政管網交叉突發事件應急預案）等數千個應急預案進行優化整合，解決了應急預案數量和種類多、預案內容與崗位工作職責不匹配、企業不同層級的預案內容重疊、現場處置技術措施“上下一般粗”、操作性和時效性不強等突出問題。

通過全面梳理管道應急搶修工作流程，系統辨識和評估管道運營管理過程中面臨的內外部風險，結合長輸油氣管道點多、線長、面廣，途徑區域復雜、突發事件類型多樣，現場初期警戒疏散、可燃氣體探邊、管道堵漏、開孔封堵、切割、組對、消磁、預熱、焊接、河流溢油應急處置技術難度大、專業性強，以及管道企業各級管理人員辦公地點較為分散的特點，精心策劃、反復論證，優化形成了一套“體系結構更加科學、文本內容更加簡明、編制管理更加規范、重點崗位應急處置卡更加實用化、與地方政府應急預案銜接更加緊密”的油氣管網應急預案體系。

該體系強化了應急預案的完整性和預見性，由事后被動應對向事前預防轉變，由粗放型管理向精細化管理轉變，確保上下銜接更加順暢，處置程序步驟更加簡潔，預案的針對性和可操作性得到明顯提高。有利于預案的編制和動態化管理，有利于預案的學習和應用執行。最終，實現企業在應對突發事件時選擇最實用、最有效的應急策略，避免突發事件擴大或升級，有效提升事故防范及應急處置能力，切實實現預案由“有”到“優”的提升和跨越。

經過3 年多的應用與檢驗，目前應急預案優化成果已有效指導完成了管道分公司《應急預案管理規定》《突發事件應急預案編制規范》等多項體系文件和標準的制修訂工作，進一步健全了應急管理制度；推動中石油、中石化和中海油管道運營企業完成了應急預案全面優化和報備工作，在強化風險管控、夯實應急管理基礎、提升搶險技能水平等方面取得了顯著成效。

管道分公司預案優化重點

應急預案是連接突發事件風險管理、預防和準備、應急響應與應急恢復等各項應急管理活動的重要橋梁和工具，應急預案中應明確規定應急組織機構及職責、應急響應、后期處置等內容。在國家安全生產應急救援中心領導和有關專家的支持和幫助下，管道分公司通過對原有預案體系及預案內容進行整合與優化，形成了一套簡明實用的應急預案及應急處置卡，所優化的預案體系重點內容主要體現在以下5 個方面：

應急預案體系結構更加合理

應急預案體系未優化前，管道分公司采用的是“綜合預案+專項預案+現場處置預案”建立管道公司級、分公司級和基層站隊級三級應急預案體系的模式，存在著綜合預案和專項預案在組織機構及職責、處置程序、處置措施等方面，內容重疊現象嚴重、不便于現場實際操作的弊端。為此，管道分公司將專項預案中的應急救援程序和具體處置措施有機地融入到綜合預案中，不再另行編寫專項預案，合并的應急預案既包括了綜合應急預案的應急組織機構及職責、預警、信息報告、應急響應流程等內容，也涵蓋了專項應急預案中的處置程序和措施等內容，形成了綜合與專項一體化的應急預案。

應急響應及處置更加協調有效

管道分公司應急預案體系由管道分公司級應急預案、所屬單位級應急預案和基層站隊現場處置方案組成。按照突發事件性質、嚴重程度、可控性和影響范圍等因素，管道公司突發事件總體分為四級，Ⅰ級響應為集團公司級、Ⅱ級響應為管道公司級、Ⅲ級響應為二級單位級、Ⅳ級響應為基層站隊級。然而，在預案優化前，管道分公司各級預案應急響應和初期處置內容基本相同，且應急響應機制在響應分級啟動、應急工作組職責劃分、應急指揮權移交等方面還不夠完善。本次預案優化后，在原有四級響應機制的基礎上，對相應內容進行了補充和細化，進一步規范突發事件應根據發生事件的等級啟動相應的應急預案，實現分級響應。

預案中的應急組織機構由應急領導小組、應急工作組等組成。應急領導小組負責啟動應急響應，下達應急指令，迅速開展應急響應工作，并根據現場事態及需求，及時組織調配、協調應急搶險隊伍、設備及物資。應急工作組分為運行調度組、搶險救援協調組、安全環境保障組、信息新聞組、支持保障組和現場應急指揮組（按需設置），開展具體各項應急工作。

當發生突發事件，所屬單位經初步評估確定符合Ⅲ級及以上突發事件條件時，應立即啟動本單位應急預案，由事發現場最高職位者擔任現場指揮員，在確保安全的前提下采取有效措施組織搶救遇險人員及疏散周邊人員、進行可燃氣體檢測、封鎖危險區域、實施交通管制，防止事態擴大。并及時上報管道公司，同時應第一時間按照屬地管理的原則向地方政府相關部門進行報告。管道分公司應急領導小組根據事故發生的類型及級別，在突發事件發生后，及時向集團公司報告。在上級單位領導趕到現場后，事發單位應將指揮權移交現場最高行政職務者；在政府相關領導趕到現場后，現場指揮權應移交政府，服從政府現場應急指揮部的指揮。從而提高各單位各部門之間的應急聯動與協調，保證事故的迅速反應、科學研判和正確處置。

應急預案編制管理更加規范

針對原有應急預案內容與崗位工作職責不匹配、企業不同層級的預案內容“上下一般粗”等問題，在優化過程中，為突出應急工作重點，將公司不同管理層級的應急預案進行了分級描述：分公司預案側重處置技術、應急準備等共性內容；輸油（氣）站預案側重描述現場初期處置程序及主要步驟等共性內容，對于處置地點、環境因素等存在差異的個性部分，從現場處置方案主體內容中剝離出來，按照管道樁號、河流名稱等分別編制成附件；整合后，維搶修中心不再單獨編制“一河一案”“一地一案”，相應處置技術部分統一執行分公司預案。最終實現公司級、分公司級和基層站隊級三級預案上下有機銜接，形成一套整體預案體系。

重點崗位應急處置卡更加實用化

在本次預案優化的基礎上，管道分公司同時開展了處置預案卡片系列化及重點崗位、重點人員應急處置卡的制修訂工作。針對應急預案篇幅較長，不便記憶和閱讀的問題，通過再次認真梳理各分公司應急管理及基層操作崗位職責，重點圍繞突發事件發生時“先做什么后做什么、怎么做、誰負責、誰去做”的問題，總結提煉預案的核心內容制作成系列化的卡片，以簡潔明了的語言描述具體的應急處置措施和步驟，做到現場員工一看就懂、易于掌握、便于攜帶。有效促進了預案各個環節內容能夠得以快速、準確執行，進一步提高了預案的可操作性。

與地方政府銜接聯動更加緊密

此次預案優化，按照屬地管理的原則補充、完善了公司各級應急預案體系中所銜接的地方政府應急預案，并在與地方政府預案銜接方面明確了應急機構及職責、應急信息、應急報告程序及現場指揮權的交接、應急救援協調機制等要素內容，進一步強化了企業與地方政府之間應急預案銜接的緊密性和應急救援聯動的有效性。

應急預案優化工作的主要目的，不僅僅在于發生突發事件時啟動預案予以處置，更重要的是未雨綢繆、防患于未然，促進企業應急管理更為程序化、制度化，以確定性應對不確定性，化應急管理為常規管理。因此，在動態中不斷優化和完善應急預案，做好應對可能發生的突發事件的各種準備工作至關重要。在今后的運營管理過程中，管道運營企業應結合國家關于應急管理的最新要求，深入推進油氣管網領域生產安全事故應急預案的持續優化工作，切實實現“應急管理工作關口前移、應急處置工作重心下移”的工作要求，全面提高基層、現場和崗位的應急處置能力。