危險貨物道路運輸全鏈條全要素安全管理

文/彭建華

近年來，我國危險貨物道路運輸行業管理不斷規范、發展形勢持續向好，但危險貨物道路運輸事故依然時有發生，暴露出危險貨物道路運輸管理中還存在一些漏洞和問題。本文介紹了《危險貨物道路運輸安全管理辦法》出臺的背景，以及其主要內容和特點。

危險貨物種類繁多，用途廣泛，與工業、農業、醫藥、能源、服裝、日化等行業都有著密切關系。危險貨物的生產及應用極大改善了人類的生存條件和生活質量，可以說，我們的生產生活離不開危險貨物。

危險貨物道路運輸量大 風險高 必須管控

我國是危險品的生產和使用大國，由于產銷分離、生產區域分布不均衡等原因，95%以上的危險品都需要異地運輸，因此我國也是危險品的運輸大國。目前，我國每年通過道路運輸的危險貨物超過11 億噸，占危險貨物運輸總量的70%左右。截至2018 年底，全國共有危險貨物道路運輸企業1.23 萬家，車輛37.3 萬輛，從業人員160 萬人。危險貨物理化性質復雜，運輸過程中一旦發生事故，容易造成較大的人員傷亡和財產損失。

近年來，我國危險貨物道路運輸安全管理水平逐步提高，但隨著危險貨物運輸量的不斷增加，涉及危險貨物運輸車輛的道路運輸事故仍 時有發生。2012 年 至2016 年，全國分別發生危險貨物道路運輸事故177 起、387 起、394 起、406 起、496 起，死亡91 人、194 人、208 人、217 人、280 人，其中死亡30 人以上的特別重大事故3 起，包括2012年的包茂高速陜西延安“8·26”特別重大道路交通事故（以下簡稱陜西“8·26”事故）、2014 年的山西“3·1”特別重大道路交通危化品燃爆事故（以下簡稱山西“3·1”事故）、湖南“7·19”特別重大道路交通事故（以下簡稱湖南“7·19”事故）。這些事故暴露出非法托運、違規運輸、不合格罐車“帶病運行”等重大安全風險仍在一定范圍內存在。例如，陜西“8·26”事故涉事企業對所屬車輛“掛而不管”，企業安全主體責任不落實；山西“3·1”事故涉事的兩輛罐車罐體未按標準規定安裝緊急切斷閥，兩家罐體檢測機構為不合格罐車出具了“允許使用”的委托檢驗報告；湖南“7·19”事故涉事企業未查驗承運危險貨物的車輛及駕駛員和押運員的資質，多次為非法改裝的無危險貨物道路運輸許可證的肇事輕型貨車充裝乙醇。這些事故一方面反映出，涉事企業及單位安全生產主體責任不落實，存在違法違規行為；另一方面，暴露出危險貨物道路運輸法規層面還存在一些制度漏洞，存在監管的縫隙。

危險貨物為保障群眾衣食住行和生產生活發揮了重要作用，聯合國危險貨物運輸專家委員會指出：管制危險貨物運輸是為了盡可能防止對人或財產發生事故，同時制定的措施應當不防礙這類貨物的流動。因此，危險貨物道路運輸行業管理既要注重“安全”也要考慮“便利”。以犧牲安全為代價謀求發展，無視不安全隱患不作為，是法律不允許的。但同時，片面地過分強調安全，制定的制度和標準過于嚴苛導致成本過高、經濟社會無法承受，特別是“一禁了之”，也是不合理的，是典型的消極懶政思維。例如，一些省份對危險貨物車輛通行高速公路，采取了不同的限行措施，在一定程度上增大了運輸組織難度，甚至影響了危險貨物的高效流通及生產生活需要；部分小包裝、低危險性貨物需要由專用車輛運輸，且不能與其他貨物混裝，合規運輸成本較高。

危險貨物道路運輸管理專業性強、涉及部門多，既屬于交通運輸，又涉及特種設備、危險化學品，是交通運輸行業重大安全風險最為集聚的領域之一，需要進行嚴格監管。

強化全鏈條管理明確各方職責

2019 年11 月10 日，交通運輸部、工業和信息化部、公安部、生態環境部、應急管理部、市場監督管理總局聯合頒布了《危險貨物道路運輸安全管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。

《辦法》統籌現行危險貨物道路運輸管理相關法律法規和標準規范，注重吸取事故教訓、解決行業突出問題，注重接軌國際規則、借鑒先進經驗，強化政策銜接和多部門協同監管，著力構建“市場主體全流程運行規范、政府部門全鏈條監管到位、運輸服務全要素安全可控”的危險貨物道路運輸管理體系，彌補危險貨物充裝、常壓罐車檢驗、運輸過程管理等現有法規制度漏洞，旨在提高危險貨物道路運輸安全治理能力、防范化解重大安全風險、遏制重特大運輸事故發生、保障人民群眾生命財產安全。

此外，《辦法》推動統一全國危險貨物運輸車輛通行管理政策、對例外數量及有限數量等小件低危貨物實施豁免管理，促進提升運輸服務保障能力、更好服務生產生活需要。

一是以現有法律法規為依據，規定了托運人、裝貨人、承運人、收貨人等危險貨物道路運輸及相關活動各參與方的責任，強化企業落實安全生產主體責任。

二是明確了交通運輸、工業和信息化、公安、生態環境、應急管理、市場監管等部門對相關企業和單位的監管職責，要求建立聯合執法協作機制和違法案件移交、接收機制，促進各部門形成監管合力。

三是《辦法》內容涵蓋危險貨物托運、承運、裝卸、車輛運行等環節，以及人員、車輛、罐體、包裝、標簽、標志等各要素，著力構建危險貨物道路運輸全鏈條管理體系。

強化互聯互通 主動接軌國際規則

一是《辦法》的總體框架、主體內容、主要制度，借鑒了《聯合國關于危險貨物運輸的建議書 規章范本》（TDG）和《危險貨物國際道路運輸歐洲公約》（ADR）的要求，參考了歐美等發達國家和地區的做法，保障《辦法》的系統性及相關制度的科學化水平。

二是《辦法》引用的一項最主要的標準——JT/T 617-2018《危險貨物道路運輸規則》，是交通運輸部于2018 年全面參照TDG 和ADR制定的，可以實現危險貨物的分類、品名、編號、包裝、標簽等要求與國際規則保持一致，為實現危險貨物多式聯運及國際運輸奠定基礎。

健全完善制度保障安全高效

一是完善了安全教育培訓制度。《辦法》明確了托運人、承運人、裝貨人應當按照相關法律法規和JT/T 617-2018《危險貨物道路運輸規則》要求，對本單位相關從業人員進行崗前安全教育培訓和定期安全教育，未經崗前安全教育培訓考核合格的人員，不得上崗作業。

二是建立了托運清單和運單制度。危險貨物運輸單據是TDG 要求強制使用的運輸票據，是記錄并傳遞危險貨物運輸信息的重要載體。同時，危險貨物運輸單據也是各參與方承擔責任和履行義務的重要憑證，對于解決非法托運、違法運輸等問題具有重要積極意義。

2015 年，交通運輸部部署六省市開展了危險貨物道路運輸電子運單試點工作，取得了積極成效。在總結試點成效基礎上，《辦法》建立了托運清單和運單制度。《辦法》明確了托運人在托運危險貨物時，應當向承運人提交電子或者紙質形式的危險貨物托運清單，危險貨物承運人應當制作危險貨物運單，并交由駕駛人隨車攜帶。各省級交通運輸主管部門要按照要求，加快推進危險貨物道路運輸安全監管系統建設，確保在2020 年3 月底之前，實現危險貨物道路運輸電子運單信息聯網共享，在2020 年底之前完成省級工程所有建設任務，為《辦法》落實提供技術保障。

三是建立了例外數量和有限數量制度。危險貨物既有大宗干線運輸，也有少量城鄉終端配送，還有的屬于個人家庭自用。由于其安全風險大不相同，需要實行分類管理。《辦法》在吸收借鑒國外先進管理經驗的基礎上，充分考慮了我國國情，建立了例外數量和有限數量危險貨物道路運輸管理制度，促進小件危險貨物安全便利運輸。《辦法》明確了符合要求的例外數量危險貨物、有限數量危險貨物，可以與其他危險貨物、普通貨物混載，未達到一定數量的可以按照普通貨物運輸。同時，對例外數量、有限數量危險貨物的包裝、標記、測試報告或者書面聲明作出明確要求，以保障運輸安全。

四是建立了查驗和記錄制度。《辦法》明確了承運人在運輸前應履行相關檢查義務，承運人在運輸前，應當對運輸車輛、罐式車輛罐體、可移動罐柜、罐式集裝箱及相關設備的技術狀況，以及衛星定位裝置進行檢查并做好記錄，對駕駛人、押運人員進行運輸安全告知；駕駛人、押運人員在起運前，應當對承運危險貨物的運輸車輛、罐式車輛罐體、可移動罐柜、罐箱進行外觀檢查，確保沒有影響運輸安全的缺陷。《辦法》還明確了裝貨人在充裝或者裝載前查驗相關事項，裝載作業應符合相關標準，并做好相關信息的記錄和保存。

五是建立了常壓罐車罐體檢驗制度。近年來，危險貨物道路運輸事故時有發生，常壓罐車本質安全水平不高是引發事故的重要原因，暴露出常壓液體危險貨物罐車罐體管理制度存在較多的問題。為此，《辦法》依據《安全生產法》《危險化學品安全管理條例》的有關要求，建立了常壓液體危險貨物運輸罐車罐體檢驗制度，要求罐車罐體需經具有專業資質的檢驗機構檢驗合格方可使用。

六是完善了危險貨物運輸車輛管理。《辦法》明確了在車輛生產環節，由工信部門公布車輛產品型號、車輛類型，生產企業按產品型號生產、標注車輛類型、取得認證證書。

七是規范了危險貨物運輸車輛運行管理。針對各地危險貨物車輛通行管控措施不統一的問題，《辦法》明確了公安機關可以對5 類特定區域、路段限制危險貨物運輸車輛通行，并應提前向社會公布，確定繞行路線。確需限制危險貨物車輛通行高速公路的，限制通行時段應當在0-6時之間確定，以推動統一通行管理政策，保障危險貨物高效流通。嚴格限制危險貨物運輸車輛行駛速度，高速公路及其他道路分別不超過每小時80、60 千米，承運人應當對車輛及駕駛人進行動態監督管理。

八是進一步明確了“危險貨物”管理范疇。《辦法》明確了危險貨物是指列入JT/T 617-2018《危險貨物道路運輸規則》，具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蝕、放射性等危險特性的物質或者物品。未列入JT/T 617-2018《危險貨物道路運輸規則》的危險化學品、《國家危險廢物名錄》中明確的在轉移和運輸環節實行豁免管理的危險廢物、診斷用放射性藥品的道路運輸安全管理，不適用《辦法》。

九是明確了各部門監管責任及協作要求。危險貨物道路運輸涉及多個部門職責，為了加強部門配合、強化協同監管，《辦法》根據《道路運輸條例》《危險化學品安全管理條例》等法律法規以及相關部門“三定”職責，進一步明確了交通運輸、工信、公安、生態環境、應急管理和市場監管等6 個部門監管職責，以及部門之間信息共享機制和協同監管機制，為各部門加強協作、形成監管合力奠定良好基礎。特別是對于充裝環節的安全監管，明確交通運輸主管部門負責對運輸環節充裝查驗、核準、記錄等進行監管，應急管理部門和其他負有安全生產監督管理職責的部門按照職責分工督促企業建立健全充裝管理制度規程。