發達國家先進制造戰略框架、政策導向及其對我國的啟示

李 勇

內容提要 ｜ 以日本、法國、英國、美國、德國為代表的主要發達國家先后制定了先進制造發展戰略，并提出了核心目標與實施策略，明確了相關的科技創新、人才培養與外資監管等政策的基本導向。本文在介紹這些國家先進制造戰略框架的基礎上，闡釋先進制造戰略的政策特性與經濟效應，辨析各國相關戰略的共性特征，進而提出優化我國相關制度環境來推進《中國制造2025》戰略、促進制造業高質量發展的建議。

領先的制造業是一國經濟長期繁榮的產業基礎，但發達國家自20 世紀中后期出現的“去工業化”（deindustrialization）傾向造成制造業競爭力下滑。金融危機之后發達國家政府先后制定“再工業化”（reindustrialization）戰略，雖然概念、重點有所不同，但都聚焦于先進制造領域。本文首先介紹日本、法國、英國、美國、德國等主要發達國家的相關戰略框架，然后闡釋發達國家先進制造政策導向，得出其戰略體系對我國制造業高質量發展的啟示。

一、發達國家先進制造戰略框架

Strategy: Building a Britain Fit for the Future），2018 年10 月美國提出了《先進制造領先戰略》（Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing），2019 年11 月 德 國 發 布《國家工業戰略2030》（National Industrial Strategy 2030: Strategic Guidelines for a German and European Industrial Policy）等，先進制造已成為各國新的競爭焦點。

主要發達國家政府普遍制定并且持續更新對先進制造的前瞻性戰略布局，例如，法國2015 年制定了《“未來工業”計劃》（Projet Industrie du Futur），日本發布了《日本再興戰略2016》（Japan is Back 2016），英國以《英國工業2050 戰略》（The Future of Manufacturing:a New Era of Opportunity and Challenge for the UK）為基礎于2017 年11 月制定了《產業戰略：建設適應未來的英國》（Industrial

（一）日本先進制造戰略的演化

2013 年日本政府開始制定產業再興戰略，以減稅等優惠措施刺激企業投資，并以放寬行政管制、擴大貿易自由化為主要策略來增強制造業競爭力。在《日本再興戰略2016》中，日本計劃重點發展人工智能、大數據、物聯網等產業，通過產學政結合來加快相關技術的研發與應用，重構傳統制造業的生產、銷售與物流環節以提高生產率。為此，日本提出要優化政府管理體制來降低行政成本、建立研發促進機制、實施減稅等優惠措施、增加對大學的投資。1唐志良：《發達國家再工業化影響我國制造業轉型升級的機制研究》，《西部經濟管理論壇》2019 年第1 期。該戰略將2017 年確定為人工智能元年，提出要加快汽車、醫療等日本優勢產業的智能化發展，以解決老齡化、勞動力短缺等社會問題。

2017 年6 月，日本制定了《未來投資戰略2017》，指出要在“第四次工業革命”中將物聯網、人工智能、共享經濟等新產業作為日本中長期經濟增長的關鍵，提升新產業在經濟發展中的比例，并且利用新產業來改善傳統制造業的質量與效率，政策資源要集中投向醫療、大數據、基礎設施智能化領域。這一戰略面臨的障礙在于日本創新體系在新產業領域的基礎研究與技術積累薄弱，而且現有研發偏重于短期經濟效應、主要面向國內市場，與國際市場相隔離而成為閉鎖的孤島。為此，日本政府需要改革創新體系、推進產學政對話機制，破除企業與大學的隔閡，而且要借鑒美國硅谷的創新模式來加強大企業與中小企業間的聯系、推動中小企業成為創新型企業，避免“孤島進化”現象。

（二）法國的工業計劃

金融危機之后，法國工業增加值對經濟發展的貢獻、就業人數比例持續下降， “去工業化”趨勢在加強。2013 年，法國提出了《工業新法國計劃》；2015 年，法國制定了《“未來工業”計劃》，作為對前一計劃的延續，該計劃強調通過數字化技術來實現工業轉型升級，目標是使法國重回全球工業第一梯隊。

《“未來工業”計劃》聚焦于制造方式的數字化與智能化，以推動企業轉變組織結構、研發模式和商業模式，重點產業包括新能源、物聯網、醫藥、智能電網等9 個領域。政府為推動這一計劃提出了如下策略：

一是政府提供技術支持，促進新產業發展；

二是政府與市場力量協同，為企業提供個性化服務、稅收優惠和財政資助，幫助中小企業實現數字化轉型；

三是提高工業從業者的技能，為從業者提供數字技術相關的培訓與繼續教育，設立新產業領域的跨學科研究項目；

四是加強國際合作，在歐盟和國際層面建立戰略伙伴關系，促進國際資源整合與跨領域協作。

2018 年11 月，法國提出《法國工業版圖計劃》（La Reconquête des Territoires d’Industrie），作為《“未來工業”計劃》的延續，旨在通過放松政府監管、加強人才培養等政策增強法國工業的集群效應與技術創新能力，促進法國的傳統優勢產業升級與先進制造業發展。

（三）英國先進制造戰略計劃

在英國的“去工業化”過程中，制造業對經濟發展的貢獻度持續下降，其研發、投資、占世界出口份額的比例都在降低，未能跟上全球制造業需求個性化、價值鏈數字化的新趨勢。2013 年制定的《英國工業2050 戰略》通過分析英國制造業面臨的問題和挑戰，提出了2050 年的制造業發展目標，即促進新科技發展來提高制造業的定制化與數字化程度，創造更高的產品附加價值，主要措施包括：將新能源、智能系統、生物技術、材料化學等14 個產業作為發展重點，資助建設產業創新中心來加快制造業技術創新；強化基礎設施投資和高技術人才培養，通過稅收優惠等工具來降低制造業企業成本、鼓勵制造業回流；由政府主管的制造咨詢服務機構為企業提供專業指導，成立“地區發展基金”為有潛力的制造項目提供投資。

在此基礎上，2017 年11 月英國發布《產業戰略：建設適應未來的英國》白皮書，指出英國面臨著數據驅動型經濟、老齡化、清潔增長、交通運輸變革這四個方面的挑戰，為此要加快產業創新，具體舉措包括：研發產業的稅收減免比例提高到12%，并且增加投資來促進清潔增長；到2027 年，研發經費占GDP 的比例提高到2.4%；在未來3 年中投資3 億英鎊加快培養人工智能等關鍵領域的人才、加大對國際人才的吸引力度，重新設計工作崗位和勞動環境以支持更長的職業生涯。白皮書提出，政府應當建立靈活的監管架構、升級基礎設施、完善技術教育體系、推動英國各大學與企業的合作來加快科研成果的產業化。

（四）《美國先進制造領先戰略》框架

2018 年10 月發布的《美國先進制造領先戰略》指出，要建立起美國在先進制造領域的領先地位，以確保國家安全和經濟繁榮，具體目標包括三個方面：1NSTC, Strategy for American Leadership in Advanced Manufacturing, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2018/10/Advanced-Manufacturing-Strategic-Plan-2018.pdf.

一是開發先進制造技術，并加快其市場化應用，包括智能制造技術、工業機器人、人工智能、增材制造、高性能材料、半導體設計與制造技術、光子學、高級紡織、食品和農業制造技術等15個重點技術領域；

二是更新教育與職業培訓體系，培育先進制造所需的新型勞動力；

三是提高本土制造業供應鏈的可控性，形成有彈性的產業供應鏈，為此要鼓勵創新生態系統建設、改善中小企業在先進制造中的地位、加強國防產業基礎建設、加強農村地區的先進制造建設。

該計劃還明確了美國發展先進制造的主要策略：

一是政府要加大對制造相關基礎研究與早期應用研究的資助，組建以制造為基礎的技術體系和有效利用技術的平臺，形成從基礎研究到產業化應用的“創新通道”（innovation pipeline），讓基礎研究的成果順利地通過科技轉化的“死亡之谷”（death valley），盡早實現產業化。

二是構建安全、有彈性的本土供應鏈。美國認為，航空航天等國防產業所需的戰略性產品、與公眾生活密切相關的醫療產品的制造環節存在顯著的對外依賴，這是對國家安全的損害。這些產業每年1/4 的資金來自聯邦政府，所以必須將相關的制造環節回遷美國本土，而且政府要鼓勵中小企業進入本土供應鏈，以提高對市場需求的響應速度，建立具有持續創新能力、可控的本土供應鏈。

三是開展高水平的STEM（即“科學、技術、工程和數學”）教育。美國制造業的萎縮集中地體現在通信與計算機產業中，而制造業崗位仍然是美國人通往中產階級的主要途徑，政府必須改善STEM 教育來緩解人才短缺，以貫穿基礎教育、高等教育、職業培訓各個階段的教育體系，培養符合先進制造需求的勞動力。

四是制定有利于先進制造發展的知識產權保護政策、貿易政策、創新與人才政策。各級政府必須加強協作，制定創新友好型的政策，減少官僚主義、建立激發美國企業投資積極性的監管和稅收體系，培育新型勞動力，并鼓勵公私合作來加快研究成果的產業化。先進制造的發展能夠帶來新的出口機會，政府必須重視對美國知識產權在海內外的保護，創造公平對等的貿易環境。

（五）德國《國家工業戰略2030》

2019 年11 月，德國發布的《國家工業戰略2030》是該國為了確保其工業領先地位而制定的，在傳統工業領域和代表著未來技術的工業領域都需要增強競爭力。其目標是到2030 年，將工業產值在德國和歐盟的增加值中所占比重分別提高到25%、20%，實現目標的主要路徑是綜合發揮市場機制的作用以及政府的適度參與。2鄭春榮：《德國<國家工業戰略2030>的解讀及其啟示》，《人民論壇·學術前沿》2019 年第14 期。

雖然德國在化工、汽車、光學、醫學儀器、增材制造等10 個工業領域領先，但是生產成本在持續上升，而且在互聯網應用、平臺經濟、人工智能等新產業領域相對落后，未來發展面臨著挑戰，而僅依靠市場力量無法推動這些新產業領域的創新，必須調整工業戰略和產業監管政策、通過政府的參與來改善框架條件。

德國政府實施《國家工業戰略2030》的主要策略包括：

一是改善企業政策環境。德國的中小企業是多個高度專業化領域的“隱形冠軍”，政府應當降低企業稅負、控制企業社會保險支出、提高勞動力市場的彈性、促進人才培養、降低能源價格、強化基礎設施、促進循環經濟、消除官僚主義，并且對傾銷、濫用市場主導地位的行為采取更有效的措施，支持中小企業保持競爭力。

二是調整相關監管政策與法律，促進私人資本投資于新產業、擴大企業規模。在人工智能、生物科技、納米技術等新產業中，大企業是關鍵參與者，只有大企業才能承擔重大項目并參與國際競爭，而德國和歐盟的補貼法、競爭法等現行法律體系不利于企業擴大規模，必須對此進行審查和修訂，使政府對企業的補貼與扶持更具可操作性，以便德國企業能夠與美國、中國的大企業競爭。

三是在國內建立完整的價值鏈。價值鏈上的生產、制造、加工、服務、研發等各環節位于同一區域，有助于提高各環節的穩定性和彈性。政府需要識別德國工業價值鏈的薄弱環節，制定措施來阻止、逆轉價值鏈環節的弱化。歐盟需要制定戰略來扭轉一些歐盟國家的去工業化傾向、增強工業競爭力。

四是重視提升在工業領域的規則制定權。在新產業領域，德國不能成為“規則接受者”（rule-taker），而要成為“規則制定者”（rulemaker）。政府應當禁止第三國企業收購與國家安全、關鍵性基礎設施相關的德國企業，加強對軍事相關技術領域收購的審查，并在歐盟層面建立合作機制。在敏感技術面臨流失風險時，由政府支持本國企業優先收購，或者由德國的政策性銀行“復興信貸銀行”設立的“國家參股基金”出資收購。德國于2017 年、2018 年兩次修訂了《對外經濟條例》，收緊對外資收購的審查，并且聯合法國、意大利促使歐盟通過了更為嚴格的外商投資審查框架。

二、發達國家先進制造戰略的政策導向

（一）發達國家推進先進制造戰略的預期經濟效應

先進制造具有四個主要特征：（1）先進制造不同于傳統制造，其價值鏈具有獨特性，設計、制造、營銷、維護等價值鏈環節緊密關聯，難以簡單地將制造環節外包出去；（2）先進制造需要配套的技術性基礎設施，并以此為平臺來構建將新技術融入各產業的能力，而私人資本對先進制造所需的技術基礎的投資較少，政府需要增加對這些領域的資助，并且引導私人資本增加投入；（3）先進制造的知識密集性高，私人資本對先進制造的投資規模取決于可信任、可預測的知識產權保護體系，對先進制造相關知識產權的有效保護能夠激勵私人投資于研發的積極性；（4）先進制造能夠創造新的市場，一些先進制造技術能夠提高傳統產業的勞動生產率，形成每年規模數十億美元的新市場。

基于上述特征，發展先進制造能夠產生以下三個方面的經濟效應：

一是以先進制造技術加快產業創新。先進制造領域能夠持續形成新產品、新技術和新產業，而且數字化、智能化的制造方式促使制造與服務形成“共生”關系，推動制造業服務化和生產性服務業發展，創造新的生產方式、新的產業鏈。1賈根良、楚姍姍：《制造業對創新的重要性：美國再工業化的新解讀》，《江西社會科學》2019 年第6 期。先進制造流程對安全性、即時性、穩定性的要求高，需要重構勞動者與機器的邊界，對集成訂單、消耗，提高市場響應速度和生產率。1黃?。骸蛾P鍵使能技術——制造業崛起的基礎》，《新材料產業》2015 年第12 期。

表1. 2009—2017年美國制造業增加值與進出口狀況

三是改善制造業的就業結構。先進制造不是簡單的“機器換人”，而是支持勞動者擺脫單調繁重的簡單勞動，并且對制造過程中存在的大量隱性知識進行數字化、模型化，從而降低勞動者應用知識的難度，創造新的高薪酬就業崗位和更高的市場價值、提高經濟效益。2Brookings Institution, America’s Advanced Industries:What They Are, Where They Are, And Why They Matter, https://indychamber.com/news/brookings-advanced-industries/.

以美國《先進制造領先戰略》為例，這一戰略體現了美國加快發展先進制造的緊迫感。美國的“再工業化”行動在提高其制造業競爭力、設備狀態信息、工藝參數、產品數據進行動態調度，實現制造過程的彈性化、定制化。

二是提高勞動生產率。先進制造技術中包括大量知識密集、滲透性強的使能技術（enabling technology），先進材料技術、數字化技術、增材制造、工業機器人等使能技術應用于各產業中，能夠改變投入結構與工藝流程、降低時間與物流成本，從而減少新產品開發所需的資源改善制造業就業方面的成效有限。2009—2017年間，美國制造業增加值在GDP 構成中的比例、制造業出口占商品出口的比例微幅下降，而制造業進口所占比例仍在上升、制造業的對外依賴程度仍在上升（表1）。

金融危機后，美國通過制度調整與技術創新降低了能源與稅收成本。除中國、韓國以外，商品出口排名世界前10 位的其他國家的平均制造成本都超出美國10%～15%，3The Boston Consulting Group, The Shifting Economics of Global Manufacturing: How Cost Competitiveness is Changing Worldwide, https://www.bcg.com/publications/2014/lean-manufacturing-globalization-shifting-economics-globalmanufacturing.aspx.而且美國的制度環境有利于知識產權保護與開發。但是勞動密集型制造業仍然難以回流本土，美國制造業普通就業崗位在減少。2009—2019 年間，美國制造業就業人數在增加，但在就業人口中的比例并未改善，呈現出微幅下降的趨勢（表2）。

在這一背景下，美國加快發展先進制造業具有突出的緊迫性，通過加快產業創新，以保持在價值鏈高端環節的競爭力，同時以先進制造技術提高傳統制造業的競爭力、改善就業狀況，并保證制造業供應鏈的完整性。

（二）發達國家先進制造戰略的政策特征

發達國家所指的先進制造主要包括兩個方面：融合自動化技術、軟件、傳感器和互聯網等多種技術的制造工藝與流程，即智能制造；通過技術創新而產生新材料、新器件等中間產品，使用這些中間產品制造先進產品。這些國家人力資本水平高、科技領先，根據資源稟賦、產業基礎來制定先進制造戰略，其戰略布局與政策導向具有如下特征：

表2. 2009—2018年美國制造業就業狀況

一是強調科技創新的核心作用，政府在戰略規劃、研發投入及組織方面發揮著不可替代的作用，重視增加對基礎研究的投入和STEM 人才培養；

二是在加強政策支持的同時，強調以市場機制為主導來促進技術成果的產業化，重視在市場競爭中促進產業創新，包括以先進制造技術促進傳統產業創新，政府的主要作用在于支持基礎研究、組織共性技術開發、創造有利的政策環境等間接性的作用；

三是通過完善法律和制度建設，為發展先進制造創造一個可持續的激勵政策體系。政府制定嚴格的知識產權保護制度、貿易與創新政策來培育在先進制造領域的競爭力，在法制化軌道上制定相關政策、修改相關法律來確立政府與市場的邊界。

總體來看，發達國家的先進制造戰略計劃具有顯著的本土定制化特征，強調以協同一致的政策體系來支持先進制造發展，保持國內供應鏈的完整性、增強本土的制造能力。

三、對我國制造業高質量發展的啟示

2010 年，我國制造業占全球比重達到19.8%，自此我國成為制造業規模最大的國家。然而從制造業增加值率、勞動生產率、核心技術與關鍵零部件自給率、自有品牌等方面綜合來看，我國制造業規模大而競爭力弱、收益水平低。2018 年，規模以上工業增加值的構成中高技術制造業增加值占比僅為13.9%。2苗圩：《大力推動制造業高質量發展》，《求是》2019年第6 期。我國以往的低成本優勢逐漸減退，而新的優勢尚未形成，印度、越南等發展中國家正在以其低成本環境承接發達國家的產業投資、吸引勞動密集型制造業從我國轉移。

制造業是我國經濟高質量發展的關鍵領域，加快發展先進制造是戰略任務。3黃群慧、黃陽華、賀俊、江飛濤：《面向中上等收入階段的中國工業化戰略研究》，《中國社會科學》2017 年第12 期。2015 年我國制定的《中國制造2025》確立了航空航天裝備、生物醫藥、醫療器械等10 個優先發展的先進制造領域，提出了深化體制機制改革、營造公平競爭市場環境、完善金融扶持政策并加大財稅政策、健全多層次人才培養體系支持等8 項保障措施?！吨袊圃?025》的實施推動著我國制造業數字化、智能化水平的提升，但是產業技術基礎薄弱、基礎研究領域的原創性成果較少、服務型制造比例亟待提高等問題仍然突出。

當前，全球經濟貿易秩序正處于裂變期，1劉元春、劉曉光、鄒靜嫻：《世界經濟結構與秩序進入裂變期的中國戰略選擇》，《經濟理論與經濟管理》2020 年第1 期。美國、歐盟、日本都加強了技術轉移限制和對外資的審查。2018 年8 月，美國《外國投資風險審查現代化法案》和《出口管制改革法案》正式生效，擴大了美國外資投資委員會審查的交易范圍，要求對“新興和基礎技術”的出口或國內轉讓采取監管措施。在中美貿易摩擦深化背景下，美國對《中國制造2025》提出了多方面的質疑，加強了在先進制造領域對我國的貿易管制與技術封鎖。2余功德、黃建安：《美國“再工業化”的國家安全含義及其對中國的影響》，《浙江大學學報（人文社會科學版）》2017 年第3 期。歐盟2019年2月通過了《歐盟統一外資安全審查框架建議》，加強對外資在歐盟國家投資的審查。日本緊隨歐美，2019 年11 月通過了《外匯與外國貿易法》，擴大了限制外商直接投資的產業范圍，新增了手機、電腦、軟件開發、半導體制造等20 個產業領域，抬高了外資投資于日本先進制造的門檻。

《中國制造2025》與發達國家先進制造戰略在布局定位、重點領域方面存在一定的相似性，但是我國發展先進制造的經濟基礎、制度環境仍然存在著多方面的短板。面對主要發達國家對技術轉移的限制，我國需要持續優化制度環境、加快建設開放型對外經貿新體系。十九大報告提出，要堅持使市場在資源配置中起決定性作用、更好地發揮政府作用。先進制造所涉及的政策與制度協調問題，與我國的改革方向具有較高的一致性，自由貿易試驗區建設、《外商投資法》與《優化營商環境條例》的實施等一系列制度性改革，進一步優化了營商環境、提高了對外國投資與知識產權的保護水平，有利于形成更為高效的市場競爭環境。

在《中國制造2025》戰略的實施過程中，應當借鑒發達國家先進制造戰略的本土定制化特性，發展先進制造不能簡單地與發達國家“對標”或者過度強調產業趕超，3黃群慧：《改革開放40 年中國工業化的進程、成就及問題》，http://nads.ruc.edu.cn/displaynews.php?id=6814。而應當重視以先進制造技術來推動傳統制造業升級、保持低成本優勢并且創建差異化競爭優勢，實現從“中國制造”向“中國創造”的轉變。