國際高等教育政策成效評估與案例分析

陳志峰 馬冀 周祝瑛

摘 ? 要：各國高等教育面臨全球化及網絡快速發展的影響，紛紛引進結構重組、績效評估等政策，也愈來愈重視對辦學成效的評估，并參考國際評估指標，不斷改進發展策略。文章首先介紹聯合國教科文組織統計研究所發布的各國高等教育評估指標，并探討這些指標如何從過去重視高等教育投入，轉變到重視高等教育產出及學生學習成果等。通過分析21所大學聯盟（U21）高等教育成效指標，來評量各國高等教育機構的表現，包括各校所獲得的資源、所屬環境、連接程度、研究產出四個方面，并基于2013-2017年U21中國臺灣、中國香港、新加坡、美國、英國、澳大利亞等國家/地區的整體排名及各項評比項目進行分析。最后，比較U21高等教育成效評估指標與QS世界大學排名及上海交通大學世界大學排名系統的不同。

關鍵詞：高等教育評估 政策成效 U21 學生學習成效

近年來，受到全球化及網絡快速發展的影響，各國高等教育面臨前所未有的壓力，許多國家和地區政府開始推動大學結構重組（re-structuring）與績效評估（accountability）等相關政策。從國際趨勢來看，這些改革大致可分為以下幾方面。

第一，高等教育改革中公平與效率議題備受關注，尤其是在各國引進市場機制、強調績效表現的趨勢下，大學生的社會流動與階層問題變得更加復雜。第二，大學、政府、企業與市場之間的關系改變，在全球競爭壓力下，許多大學畢業生就業面臨低薪、派遣職位而非全職待遇，甚至找不到工作的問題，引起更多人關注高等教育與市場需求之間的關系，以及如何培養學生的就業能力（employability）等問題。第三，為了符合社會發展需求，教育行政管理部門紛紛進行重組、合并、人力縮減等。第四，在經費有限的情況下，為了維持教育質量而引進評估系統，并改變傳統的撥款模式。第五，國際評估及大學排行榜等影響各國輿論與教育政策走向[1][2]。本文研究了國際上高等教育政策成效評估的部分指標和21所大學聯盟（Universitias 21，U21）中有關高等教育成效評估的數據，并進行比較和分析，以期為讀者展示近年來國際上重要系統對高等教育政策成效進行評估的現狀和趨勢，并為中國的高等教育政策評估提供一定的參考。

一、國際高等教育政策成效評估趨勢

由以上國際發展趨勢可以看出，各國高等教育政策發展愈來愈重視辦學成效的評估，并參考國際評比指標改進發展策略。至于如何掌握與追蹤高等教育政策推動的成效，聯合國教科文組織統計研究所（UNESCO Institute for Statistics，UIS）曾發布以下指標，評估各國高等教育的表現，為各國提供政策參考。例如，人類發展指數（Human Development Index）、性別不平等指數（Gender Inequality Index）、知識經濟指數 （Knowledge Economy Index）、可持續發展指數（Sustainability Index）、全球創新指數（Global Innovation Index）等。[3]

過去評估大學績效多采用投入（input）指標，如教育經費投入、師生比例、課程與教學質量、學費、獎學金申請機會等。然而，隨著高等教育機構數量的快速增長，各國更加關注機構之間的比較，再加上學生權利意識的提高，以及大學生就業市場的競爭加劇，國際上愈來愈關注高等教育的產出（output）、學生學習成果等。[4][5]

經濟合作與發展組織（OECD）在2006年6月開始起草高等教育學習成果評估（Assessment of Higher Education Learning Outcomes，AHELO）計劃的可行性研究。該計劃旨在評估高等教育機構的成效，了解各國大學生的學習成效與改善策略的可行性。目前的國際評估及大學排名大多關注研究成果，而OECD希望研發一個強調“教學與學習成效并重”的指標。但是，該計劃面臨諸如如何以紙筆測驗準確評估準大學畢業生的能力，如何在國際社會獲得公信力，測評過程中如何克服各國大學的差異等問題。因此，建立一套能適用于不同文化、機構、學科的評量標準，必須考量許多層面的問題，包括在執行層面上如何提高學生及機構的參與意愿，如何確保結果的公平性等。

AHELO的可行性研究共分為兩個階段。2010年1月至2011年6月為第一階段，確定各國通用的技能（批判思考、分析理解、問題解決、協作溝通等）及學科特定技能的測量工具，以及信效度檢測;2011年1月至2012年12月為第二階段，主要在參與機構中實施測驗，以搜集學生背景及學習環境的相關資訊。共有17個國家/經濟體、248所高等教育機構、2.3萬個準畢業生參與AHELO可行性研究，參與機構皆為自愿參加。AHELO可行性研究由OECD下設的高等教育機構管理局負責，其理事會成員包括政府及高等教育機構。[6]

雖然AHELO和OECD開展的其他評估采用相似的方法，但AHELO并不會提供國家或系統層面上的資訊（information at national or system level）。其目的是在高等教育機構間進行比較，而非在國與國之間進行比較。AHELO不是一個排名機制，因此不提供名次對照表。在可行性研究階段，參與機構只會拿到一份匿名資料，用以衡量他們與其他機構的表現差異。[7]

此外，美國一些高等教育機構也曾針對其提供的學生服務進行追蹤，如大學生畢業率、轉學比例、學生進步率、就業準備率、學生畢業后1～5年內的就業率、學生的研究與發展狀況等，并將其作為評估該機構辦學績效的參考。其中，針對學生學習成效的指標，除了畢業生就業與薪資外，在學期間的學習成效，如認知技能、工作準備程度、全球能力等[8]，也備受關注。

歐盟也提出了大學生在接受高等教育時，公共部門應關注的六項學習流動指標，包括信息和指導、外語習得程度、為學生長短期出國留學提供的資源、弱勢學生支援系統、學習成效、專門技術認證。[9]

盡管上述國際組織的相關政策有一定的趨勢變化，但是在綜合各國高等教育成效的相關研究后，發現相關評估指標仍集中體現了以下幾個特征。

第一，各國高等教育評估指標大多偏重研究人員的學術表現，而非學生的學習成效。第二，評估指標常看重量化評價模式（如個人獲獎數量、論文發表數量等），在定性評估上尚未發展出一套成熟且有效的評估體系。第三，高等教育評估結果常與政府經費資助有關，容易影響高等教育發展走向。第四，世界大學排名常引起各國大學、政府、媒體等的重視，但這些排名也因過度重視學術論文發表數量、教師研究得獎數量，而遭到各界的質疑。[10][11]

二、U21高等教育成效指標

U21成立于1997年，最初是由全球21所研究型大學組成的聯盟，后來陸續有其他院校參與其中。U21經常通過以下四個方面評量各國高等教育機構的表現，包括所獲資源、所屬環境、連接程度及研究產出。下面列出上述四個方面用以評估各國高等教育機構表現的重要項目與相應指標。[12]

（一）所獲資源

該項指標占比20%。適當的資源投入是保持高等教育品質的必要條件之一，是測量高等教育表現必須考慮的方面。主要包含以下指標。

政府對高等教育機構的投入經費占國內生產總值（GDP）的比重（5%）

政府與民間對高等教育機構的投入占GDP的比重（5%）

高等教育機構每年平均花在每個全日制學生身上的費用（5%）

高等教育機構在研究和發展上的支出占GDP的比重（2.5%）

高等教育機構在研究和發展上的人均支出（2.5%）

（二）所屬環境

該項指標占比20%。高等教育機構除了享有內部預算、學位頒發等方面的高度自治外，也必須回應外界多元發展、機構競爭和績效考核的要求。此項目包含以下指標。

女性學生占高等教育學生總人數的比重（1%）

女性學術人員占高等教育學術人員的比重（2%）

資料質量及等級（2%）

政策環境的質性評估（10%）：系統多元性（2%）;政策及規則環境的調查結果（4%）;公立機構的財政自主性調查結果（4%）

對世界經濟論壇（The World Economic Forum， WEF） 調查問卷的回應（5%）

（三）連接程度

該項指標占比20%，主要指高等教育機構和其他社會機構的連接水平，以及對于科技創新和經濟發展的刺激。此項目包含以下指標。

高等教育機構中的國際學生比例（4%）

資訊網絡計量學中，針對網絡透明度的調查（例如，4200所大學依據其人口比例所享有的網絡透明度）（2%）

資訊網絡計量學中，針對可見度的調查（例如，大學網絡可收到的來自協助廠商網站的訪問，與1萬所大學依據其人口比例所展現的網絡可見度）（2%）

企業主管對于瑞士洛桑管理學院（IMD）世界發展中心針對“大學和企業之間是否實現了高度的知識轉化”年度調查的回應（4%）

企業從業人員參與聯合發表論文的比例（4%）

（四）研究產出

該項指標占比40%，主要指高等教育機構的研究產出及其影響，包括學生流動、畢業生及研究人員的數量、頂尖或一流大學的教育質量、畢業生就業能力等。

高等教育機構的論文發表總數（10%）

高等教育機構的論文總發表人次占高校總人數的比重（3%）

該國世界級大學數量與該國總人口之比（世界級大學以2016年上海交通大學世界大學排名前500名的學校計算）（3%）

根據2016年上海交通大學世界排名，該國排名前三的大學的得分之和（7%）

高等教育注冊學生人數占適齡人口的比例（適齡人口指中學畢業五年內人口總數）（3%）

25～64歲公民中，擁有高等教育學歷的人數占總人口的比重（3%）

每百萬人口中的全職研究人員數量（3%）

25～64歲公民中，高等教育學歷人口失業率與未擁有高等教育學歷人口失業率的比較（3%）

值得注意的是，近年來國際社會越來越看重學習者成效，U21可能因為學生學習成效相關資料獲取困難，其有關指標只包含高等教育成就、高等教育學歷人口失業率等。

三、U21中的國際案例比較

2017年的U21指標為50個不同國家/地區的高等教育機構進行成效評比排名。以下列出若干國家/地區的案例進行比較（見表1）。根據2013-2017年中國臺灣、中國香港、新加坡、英國、美國及澳大利亞等國家/地區的整體排名及各項評比項目，了解近五年來上述國家/地區的高等教育機構在U21指標中的表現與趨勢。

從排名上來看，不同國家/地區2013-2017年的排名變化幅度不大。美國一直保持第一名。澳大利亞在8～10名間浮動。英國的排名在2016年及2017年大幅上升。中國香港游走在第14～16名之間。新加坡多年在第6～10名之間。中國臺灣在21～26名之間。

中國臺灣、中國香港、新加坡和英國2017年的排名比2013年更加優秀：中國臺灣從第26名提升至第21名;中國香港從第16名提升至第14名;新加坡從第9名提升至第6名;英國排名變化幅度較大，從2013年的第10名躍升至2017年的第3名。澳大利亞排名則是從2013年的第8名小幅下降至第10名。

對分項進行分析。在“所獲資源”分項中，各國/地區的分數皆有逐漸上升的趨勢。美國除了2015年跌落至84.7分外，其他分數皆保持在90分以上;新加坡從2013年的83.1分提升至2017年的95.8分;中國香港從2013年的57.8分提升到2017年的85.2分;英國的情況與中國香港較為類似，從2013年的57.1分提升到2017年的81.7分;澳大利亞從2013年的63.9分提升到2017年的73.2分;中國臺灣從2013年的52.7分提升到55.9分。

在“所屬環境”分項中，各國/地區的得分都相對較高，都在88分以上，且分數變動皆在10分以內。成績變動幅度最大的為中國香港，中國香港在2015年一度達到99.7分，卻在2017年下降至91.5分。

在“連接程度”分項中，美國表現并不突出，在6個國家/地區中排名第五，與澳大利亞、中國香港相似。連接程度最佳的為英國和新加坡，中國臺灣表現最差，在2013年時甚至低至24.1分。另外，澳大利亞的連接程度也由2013年的96.7分掉至2017年的74.2分。

在“研究產出”項目中，不同國家/地區2013-2017年的分數大致呈現上升趨勢，且英國與澳大利亞分數相近;中國臺灣與中國香港分數相近。

四、U21指標與QS世界大學排名、

上海交通大學世界大學排名的比較

有別于QS世界大學排名及上海交通大學世界大學排名，U21指標在比較基準上采用更大范圍的資料。U21指標旨在評估不同國家/地區高等教育的整體發展情況，而非針對個別大學進行排名。在評比項目上，U21指標為所獲資源、所屬環境、連接程度及研究產出。上海交通大學世界大學排名主要以研究產出及校友、學術人員的獲獎次數為主，指標分別為：獲得諾貝爾獎或菲爾茲獎的校友人數（10%），獲得諾貝爾獎或菲爾茲獎的教師人數（20%），論文高引用量的學者人數（20%），發表于《自然》（Nature）或《科學》（Science）的論文篇數（20%），發表于科學論文索引（SCI） 或社會科學論文索引（SSCI） 等資料庫的論文篇數（20%），教師的平均研究表現（10%）。QS世界大學排名的指標為：學術聲譽（40%）、雇主聲譽（10%）、師生比（20%）、教師論文平均被引用率（20%）、國際教師比例（5%）、國際學生比例（5%）。綜合來看，上海交通大學世界大學排名及QS世界大學排名都比較看重學術成就，且以個別大學為主，而U21指標則以國家高等教育整體發展為主，在指標中納入政府投入或民間投入占GDP的比重。此外，上海交通大學世界大學排名及QS世界大學排名指標中未有與性別相關的指標，而這些在U21中皆有提及。因此，本文分析U21指標，以期能呈現有別于上海交通大學世界大學排名及QS世界大學排名的高等教育整體發展情況，以及針對學生學習成效、高等教育環境、性別等相關指標。

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[12]Universitas. U21 ranking of national higher education systems[EB/OL].[2020-05-14].https：//www.prnewswire.com/news-releases/u21-ranking-of-national-higher-education-systems-2018-682372051.html.

[13]Universitas.2013 U21 ranking of national higher education systems[EB/OL]. [2019-02-14].https：//universitas21.com/what-we-do/u21-rankings/previous-u21-rankings-national-higher-education-systems/2013.

[14]Universitas.2014 U21 ranking of national higher education systems[EB/OL].[2020-05-14].https：//universitas21.com/what-we-do/u21-rankings/previous-u21-rankings-national-higher-education-systems/2014.

[15]Universitas.2015 U21 ranking of national higher education systems[EB/OL].[2020-05-14].https：//www.cermati.com/artikel/25-universitas-terbaik-di-indonesia-tahun-2015.

[16]Universitas.2016 U21 ranking of national higher education systems[EB/OL].[2020-05-14].http：//www.instituteoftheincarnateword.org/universitas-2016/.

[17]Universitas.2017 U21 ranking of national higher education systems[EB/OL].[2020-05-14].https：//universitas21.com/sites/default/files/2018-03/2017%20full%20report.pdf.

編輯 朱婷婷 ? 校對 王亭亭