行政協議中行政優益權立法規制研究

摘 要：新修《行政訴訟法》第12條規定了法院可受理因行政協議提起的訴訟，并在第78 條中規定了次類案件的判決方式。雖行政協議案件已經納入了行政案件的受理范圍，但我國現行法律規定并無對行政協議案件的專門立法，僅有散見于不同法律、法規、規章中的條文規范，并存在著對行政協議定位不清、缺乏行政優益權統一標準和程序的法律規定，導致行政協議中權利義務配置不合理。本文通過分析行政協議中的行政優益權內涵、立法現狀及存在的問題，提出相應的立法建言，以期行政機關和行政相對人在行政協議上能夠更加穩固，并得到相應的法律保障。

關鍵詞：行政協議;優益權;立法規制

一、行政協議中的行政優益權

（一）行政協議的內涵

行政協議由來已久，早期在農業領域的土地承包協議就是行政協議的形式，漸漸觸及各個領域，并在行政管理中得到廣泛運用。《行政訴訟法》第12條第1款以及《最高人民法院關于適用〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第11條的規定，及《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》對特許經營協議的的具體規定均涉及行政協議。行政協議作為私法觀念向公法領域滲透，是介于行政行為和民事合同之間，具有民法和行政法規制的雙重屬性。

（二）行政協議中的行政優益權

行政優益權是普遍存在于行政管理領域為行政主體行使職權提供便利的優先條件和物質保障，來源于行政協議的公益性，在行政協議制度中具有重要地位。在行政合同中，行政機關享有行政優益權，即根據公務的需要，行政機關可以依職權執行合同，可以在行政合同中規定當事人對第三人享有某些特權。行政協議中行政優益權無論是在立法還是司法中都已經得到認可。

行政協議中行政主體對行政優益權享有充分的自主權，在不違背法律規定的前提下，行政主體可就行政優益權的行使與相對人進行協商。行政優益權應當是一種主導性權利，其依托的行政協議，本質是行政行為，為行政管理的手段之一，基于契約而產生，與行政權力不同。行政協議中行政優益權包括監督指導權、強制執行權、制裁權。監督指導權是指在行政協議中行政主體作為公共利益的代表者對相對人履行協議義務具有監督指導的權利。強制執行權是在相對人不履行或者不完全履行協議義務時給予行政主體強有力的手段，來確保行政協議目的的實現，常見于行政征收補償協議的強制執行，也是行政優益權的重要內容。制裁權是在行政協議中，相對人違反行政協議約定時，行政主體可以對其加以制裁。

二、行政協議中行政優益權立法現狀

依法行政是我國行政法的基本原則，行政協議中行政優益權同樣不能違背行政法的基本原則。依法行政原則是建立完善的法律制度基礎上的，要有效規制行政協議中行政優益權的行使，首先必須完善行政優益權相關法律規則。應松年教授認為我國行政協議制度的首要問題是立法上的問題：第一，目前我國還沒有統一的行政契約法;第二，關于“行政契約”的規定散見于不同的法律法規;第三，這些零散的規定并未明確標出行政契約的字樣。現狀確實如此，我國關于行政協議的立法眾多，從上世紀頒布的《全民所有制工業企業承包經營責任制暫行條例》、《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》到去年實施的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等多部關于行政協議的立法陸續出臺。然而關于行政協議的立法雖然層出不窮，但這些立法大多層級較低，規定混亂，缺乏行政優益權的實體及程序規則。

三、行政協議中行政優益權存在的問題

實踐中行政協議中出現權利義務分配嚴重不合理的現象，行政優益權既存在權力化傾向，又要極易忽視行政優益權的特殊性將其視作一般的民事權利。在我國命令與服從是行政管理的常態，行政主體長期以來都處于主導地位，行政權力失控的情況時有發生，行政協議中行政優益權制度的長期缺失與規制制度的出現，不僅是行政協議的內在呼聲，更是深化行政體制改革的重中之重。

四、行政協議中行政優益權法律制度完善的若干思路

（一）立法體例的選擇

目前我國采用的是針對特定的行政協議單獨立法的形式，如針對政府特許經營協議制定的《基礎設施和公共事業特許經營管理辦法》，對國有土地轉讓制定的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》。采用此種立法體系將造成行政主體行使優益權的僵化局面，由于行政協議的種類繁多，如果要對其一一立法，將耗費大量的人力物力，易造成各單行法之間的沖突，不利于法律制度的統一。關于行政協議制度的立法體例有的學者認為應將行政協議作為專章納入合同法，有的學者認為應參照《湖南省行政程序規定》之行政程序之規定，有的學者認為應制定專門的《行政協議法》。考慮現今缺乏行政優益權的程序及實體規定，尚不能通過《行政程序法》同時設置實體和程序規則，且制定難度較大，實踐可能性差。而行政協議相關法律出臺迫在眉睫，故制定專門《行政協議法》具有一定的可行性，可參照《行政許可法》、《行政處罰法》等，制定《行政協議法》符合我國當前的行政立法體例。

（二）立法思路的考量

（1）確定授權范圍

優益權雖具有公益性目的，但在授權上應受到嚴格限制。前提應為公共利益的需要。一些可以普通合同權利解決的問題，就無須利用行政優益權來實現。行政優益權雖然不同于一般的行政權力，只具有弱強制性，但始終是一種主導性權利，對行政協議相對人的權益造成了潛在的威脅，只能在必要限度內賦予行政主體優益權，對于能通過一般合同權利處理的問題，不應將其上升為行政優益權。

（2）明確行政協議相對人的權益

行政協議目的的實現，有賴于行政主體合法行使行政優益權，但更重要的是行政相對人積極履行行政協議所約定的義務。對行政協議相對人合法權益的有效保護不僅能提高行政協議相對人履行義務的積極性，還可以對行政主體行政優益權形成反向制約。行政相對方不僅在事后對行政權具有外部抗衡作用，更重要的是有在事中對行政權的內部制約作用。通過《行政協議法》明確行政協議相對人的權益能讓行政主體和相對人都充分了解相對人權益之所在，對行政主體來說，了解協議相對人的權利可以確定行政優益權的界限，避免對行政協議相對人造成損害;對相對人來說，了解自身權利之所在，能積極行使權利，在行政主體優益權損害自身權益時能及時發現并進行有效的救濟。

作者簡介：

劉迪（出生年1988年）女，漢，遼寧海城人，單位沈陽市皇姑區人民法院，助理審判員，碩士研究生，研究方向（行政法方向）