海綿城市建設(shè)過程中出現(xiàn)的問題探討

胡秀英

【摘 ?要】通過調(diào)研重慶市萬州區(qū)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)情況，探討海綿城市建設(shè)存在的問題，為進(jìn)一步推廣海綿城市建設(shè)提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】試點(diǎn);主要做法;問題

引言

2016年3月重慶市人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見》指出，重慶市的海綿城市建設(shè)分三步，一是試點(diǎn)先行，即“1+3”海綿城市試點(diǎn)，即：1個(gè)國家級(jí)試點(diǎn)區(qū)域兩江新區(qū)悅來新城（建設(shè)期為2015―2017年）;3個(gè)市級(jí)試點(diǎn)區(qū)域萬州區(qū)、璧山區(qū)、秀山縣（建設(shè)期為2016―2018年）。二是年逐步推廣，2018―2020年，有條件的區(qū)縣（自治縣）及城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開發(fā)區(qū)先行啟動(dòng)海綿城市建設(shè)。三是全面推進(jìn)，2020―2030年，全市所有區(qū)縣（自治縣）全面推進(jìn)海綿城市建設(shè)，力爭到2030年，全市城市建成區(qū)80%以上的面積達(dá)到目標(biāo)要求。

萬州作為重慶三大試點(diǎn)區(qū)縣之一，渝東北唯一的試點(diǎn)城市，其做法有重要的實(shí)踐意義。萬州的海綿城市建設(shè)3年試點(diǎn)期已滿，2019年開始進(jìn)入新階段。這就要求萬州海綿城市建設(shè)在已有實(shí)踐的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)，形成符合山地城市特點(diǎn)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工驗(yàn)收、維護(hù)管理等地方標(biāo)準(zhǔn)，為海綿城市建設(shè)提供可復(fù)制、能推廣的經(jīng)驗(yàn)。本文主要對(duì)萬州海綿城市建設(shè)試點(diǎn)工作進(jìn)行全面調(diào)研，分析存在的問題，為進(jìn)一步推廣海綿城市建設(shè)提供借鑒。

1.萬州區(qū)海綿城市建設(shè)的主要做法

按照重慶市的統(tǒng)一部署，從2016年開始，萬州區(qū)結(jié)合城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、雨污合流改造、環(huán)境綜合整治有序推進(jìn)了高鐵站前區(qū)域、雙河口移民安置區(qū)海綿城市建設(shè)。當(dāng)時(shí)規(guī)劃建設(shè)面積約8平方公里，試點(diǎn)的三年中實(shí)際完成海綿城市試點(diǎn)建設(shè)面積6.75平方公里，滿足市里要求的不低于5平方公里試點(diǎn)建設(shè)要求。具體做法主要有：

1.1做好前期準(zhǔn)備工作

海綿城市建設(shè)試點(diǎn)申報(bào)成功后，萬州區(qū)組織編制完成《高鐵片區(qū)海綿城市建設(shè)試點(diǎn)三年（2016-2018年）實(shí)施計(jì)劃》、《高鐵片區(qū)海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》、《萬州區(qū)海綿城市建設(shè)基本資料調(diào)查報(bào)告》;成立了海綿城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了高鐵片區(qū)試點(diǎn)建設(shè)工作方案，制定了項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃，明確了工作措施和工作要求;出臺(tái)了資金管理辦法，草擬了海綿城市建設(shè)管理辦法，并啟動(dòng)了《萬州區(qū)城市規(guī)劃區(qū)海綿城市專項(xiàng)規(guī)劃》、《渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的暴雨強(qiáng)度公式修訂及雨型研究》，以及《年徑流總量控制率研究》、《雨水徑流污染消減率研究》和《大型公共建筑雨水收集利用技術(shù)研究》等3個(gè)專題研究。為順利完成試點(diǎn)做好了充足的準(zhǔn)備。

1.2因地制宜，綜合施策

根據(jù)萬州城市規(guī)劃區(qū)自然特征和環(huán)境條件，綜合采用“凈、蓄、滯、滲、用、排”等措施，將約70%的降雨就地消納和利用，完善生態(tài)格局、改善水環(huán)境、修復(fù)水生態(tài)、加強(qiáng)水安全、保障水資源，建設(shè)“具有山地特色的立體海綿城市”，實(shí)現(xiàn)“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的目標(biāo)。按照市里的統(tǒng)一部署，結(jié)合黑臭水體整治、雨污分流改造、環(huán)境綜合治理、濱河公園和道路建設(shè)等，有序推進(jìn)試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)海綿城市建設(shè)。

1.3扎實(shí)實(shí)施工程措施為主的工程建設(shè)

采取了以工程措施為主和非工程措施為輔的兩種方式。工程措施分兩個(gè)區(qū)域，根據(jù)實(shí)際情況分別對(duì)待：

一是在雙河口移民安置區(qū)。由于該片區(qū)屬于老舊城區(qū)，大部分小區(qū)綠地率較低，且普遍存在道路破損的情況，進(jìn)行海綿城市改造時(shí)將結(jié)合項(xiàng)目現(xiàn)場實(shí)際，充分利用綠地設(shè)置LID設(shè)施，并采取透水鋪裝、綠色屋頂?shù)却胧罱K滿足規(guī)劃要求的年徑流總量控制率及污染物總量去除率。針對(duì)雙河口移民安置區(qū)地表徑流污染及龍寶河水質(zhì)較差的問題，在對(duì)建筑小區(qū)、市政道路、公園廣場進(jìn)行海綿城市改造的同時(shí)，采取雨污管網(wǎng)分流改造、河道清淤、生態(tài)修復(fù)等一系列工程措施對(duì)河道進(jìn)行綜合整治，進(jìn)一步改善龍寶河水質(zhì)。

二是高鐵站前區(qū)域。該片區(qū)為城市開發(fā)新區(qū)，以規(guī)劃年徑流總量控制率為目標(biāo)，主要采取對(duì)建筑小區(qū)、工業(yè)廠房、道路、廣場、公園進(jìn)行海綿城市改造，以達(dá)到規(guī)劃指標(biāo)要求。同時(shí)，實(shí)施小區(qū)、市政雨污分流，以及天子湖周邊岸線、水生態(tài)修復(fù)措施，進(jìn)一步改善天子湖水環(huán)境質(zhì)量。

1.4扎實(shí)推進(jìn)非工程措施

一是建立黑臭水體整治監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)河湖沿線溢流口進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，定期對(duì)河岸垃圾進(jìn)行清撈，加強(qiáng)后期數(shù)據(jù)監(jiān)測和水質(zhì)分析;

二是針對(duì)養(yǎng)殖污染、農(nóng)業(yè)面源污染，加大關(guān)停搬遷、源頭治理力度，促進(jìn)綠色種植、生態(tài)養(yǎng)殖模式;

三是布置優(yōu)化宣傳標(biāo)牌，增強(qiáng)市民對(duì)水生態(tài)環(huán)境治理意識(shí)。

2.海綿城市建設(shè)過程中存在的主要問題

萬州區(qū)按照重慶市的統(tǒng)一部署，結(jié)合黑臭水體整治、雨污分流改造、環(huán)境綜合治理、濱河公園和道路建設(shè)等，對(duì)試點(diǎn)建設(shè)范圍內(nèi)的市政道路、公園廣場、公共建筑、老舊小區(qū)、雨污管網(wǎng)、河道及湖泊等進(jìn)行了改造，完成了預(yù)期目標(biāo)。但在探索中存在一些問題，這些問題帶有共性，在海綿城市的推廣建設(shè)中是很好的借鑒。

2.1宣傳不夠，公眾參與熱情不高

一方面，開展海綿城市試點(diǎn)建設(shè)時(shí)，忽略了公眾參與的重要性，沒有有效識(shí)別利益相關(guān)者及其利害關(guān)注點(diǎn);另一方面，沒有制定對(duì)不同層次人群、不同部門和不同專業(yè)的利益相關(guān)者海綿城市建設(shè)意識(shí)提高的有效途徑和機(jī)制。主要表現(xiàn)在：

一是公眾知曉率較低。由于海綿城市的建設(shè)剛剛開始啟動(dòng)，有一部分群眾不了解海綿城市的意義，因此不太響應(yīng)政府的號(hào)召，沒有從自我做起進(jìn)行良好的排水。對(duì)海綿城市的具體內(nèi)容認(rèn)知也不明確，我們現(xiàn)場詢問市民，90%的人都不知海綿城市是什么，抽查的20人中只有1人知道萬州在試點(diǎn)，有的老人還以為海綿城市就是在道路上鋪一層海綿。

二是社會(huì)參與度不高。一些部門和單位對(duì)海綿城市建設(shè)缺乏學(xué)習(xí)了解，存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：有人認(rèn)為“三改四化”才搞完，又搞海綿城市，是重復(fù)建設(shè);將海綿城市的建設(shè)投資水平夸大化，認(rèn)為是資源浪費(fèi);有的認(rèn)為，一些城市造成內(nèi)澇不是城市本身的問題，而是氣候變化，導(dǎo)致短時(shí)間強(qiáng)降雨的問題;有的認(rèn)為，海綿城市建設(shè)成本高、效果不佳，可謂老命傷財(cái)?shù)氖?極個(gè)別人認(rèn)為與己無關(guān)，甚至消極抵制。總之就是干群認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，社會(huì)共識(shí)和合力不夠。

三是文明衛(wèi)生意識(shí)差。市民海綿城市意識(shí)淡薄，一邊在搞建設(shè)，一邊在搞損毀，文明衛(wèi)生意識(shí)沒有跟上城市建設(shè)、發(fā)展的速度。

2.2技術(shù)力量缺乏，海綿體缺失

一是專業(yè)人員缺乏，隊(duì)伍力量有待加強(qiáng)。海綿城市建設(shè)是一項(xiàng)新的工程，設(shè)定了許多技術(shù)參數(shù)和指標(biāo)，不管是建設(shè)、施工單位，還是管理、監(jiān)理單位，均存在專業(yè)缺乏和業(yè)務(wù)不精，有待加強(qiáng)的問題。

二是技術(shù)不過關(guān)，同時(shí)海綿體缺失。海綿城市建設(shè)是一個(gè)新的課題，相關(guān)掛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與要求是否符合客觀實(shí)際有待檢驗(yàn)。進(jìn)行科技探討，最重要的是資金與經(jīng)驗(yàn)，而經(jīng)驗(yàn)是在一步一步中累積出來的。由于我國剛剛開始試行海綿城市的建設(shè)，經(jīng)驗(yàn)不足，資金過高又導(dǎo)致不夠，因此我們的技術(shù)不夠革新，在科技研發(fā)上較為落后。同時(shí)，在現(xiàn)在的城市范圍內(nèi)，混凝土、柏油馬路占據(jù)了大部分的地區(qū)，能夠成為海綿體的路面及材料少之又少，而建設(shè)海綿城市最重要的便是可以用來滲水的海綿體，綠化過少不僅僅使建設(shè)海綿城市出現(xiàn)了問題，在我們?nèi)粘５纳钪幸泊嬖谥艽蟮膯栴}。

2.3籌資渠道有限，項(xiàng)目建設(shè)資金缺口大

一是建設(shè)資金缺乏。海綿城市建設(shè)宣傳推介、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、海綿材料、技術(shù)培訓(xùn)、工程監(jiān)管等都需大量的資金。現(xiàn)如今雖有政府大力支持，但由于資金需求過高，試行海綿城市建設(shè)的腳步便會(huì)放慢。同時(shí)，由于僅僅是剛開始建設(shè)的階段，還沒有一個(gè)非常穩(wěn)定的資金來源，并不能帶來利益上的回報(bào)，由于資金的不夠，很多技術(shù)上的問題便顯現(xiàn)了出來。

二是籌資渠道有限。主要問題表現(xiàn)在：第一，投融資模式較為單一。海綿城市建設(shè)中的投融資主要來源于各級(jí)政府的財(cái)政、社會(huì)資本以及商業(yè)信貸。由于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目大多屬于公益性項(xiàng)目，幾乎不涉及使用者付費(fèi)，且社會(huì)資本存在回收成本難的風(fēng)險(xiǎn)從而缺少積極性，因此許多城市仍以政府補(bǔ)貼為主要投融資渠道。過于依賴政府的單一投融資模式在建設(shè)過程中易受到地方政府財(cái)力變化的影響，增加更多不確定的因素，對(duì)地方財(cái)力造成巨大壓力。第二，社會(huì)資本和企業(yè)的參與性低。海綿城市尚未確立商業(yè)模式，也并沒有明顯的盈利模式，導(dǎo)致社會(huì)資本參與的積極性較低;在政企合作中，政府的信用和付費(fèi)能力是社會(huì)資本積極參與的前提條件，因而在實(shí)際操作中，某些地方政府常出現(xiàn)不能按期付費(fèi)等現(xiàn)象，難以推動(dòng)社會(huì)資本的積極參與。第三，相應(yīng)政策法規(guī)尚未完善，未能明確責(zé)任機(jī)制。我國海綿城市與PPP項(xiàng)目的融合尚處于起步階段，相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)性政策、考核機(jī)制等還未完善。國家的相關(guān)政策法規(guī)還停留在宏觀層面，缺乏相應(yīng)的微觀性指導(dǎo)。

2.4工作力量不足，海綿成員單位協(xié)作不夠

一是海綿辦力量不足。一方面人員力量有限，萬州區(qū)海綿辦日常工作主要由住建局3名同志承擔(dān)，因市政設(shè)施建設(shè)線長面廣，開工項(xiàng)目多，海綿建設(shè)工作往往因人手不足顧此失彼;另一方面技術(shù)力量不足，海綿城市建設(shè)專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)要求高，從項(xiàng)目的前期報(bào)建到后期的施工建設(shè)，均需全程監(jiān)管，而目前海綿辦（城建股）的工作人員，缺乏海綿城市建設(shè)相關(guān)專業(yè)技術(shù)知識(shí)且外出學(xué)習(xí)培訓(xùn)少，導(dǎo)致項(xiàng)目監(jiān)管難以技術(shù)把控。

二是部門間協(xié)作不夠。認(rèn)識(shí)不夠到位，協(xié)調(diào)推進(jìn)困難。如萬州區(qū)雖已成立了區(qū)海綿城市建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，住建、財(cái)政、水務(wù)、審計(jì)、交通、國土、發(fā)改、環(huán)保、公用事業(yè)管理處等相關(guān)成員單位的職責(zé)任務(wù)早已行文明確，但平時(shí)各部門聯(lián)絡(luò)溝通較少，協(xié)作不夠。如海綿城市試點(diǎn)申報(bào)時(shí)，明確由住建、財(cái)政、水務(wù)三家聯(lián)合申報(bào)，且海綿城市實(shí)施著重水處理，與財(cái)政項(xiàng)目資金撥付使用密切相關(guān)，實(shí)際工作中，并無專職水務(wù)、財(cái)政人員參與海綿日常建設(shè)工作，導(dǎo)致海綿城市建設(shè)由住建局城建股單槍匹馬單打獨(dú)干。

2.5建設(shè)推進(jìn)緩慢，項(xiàng)目后期維護(hù)管理困難

一是缺乏系統(tǒng)思維。“海綿城市”意在形成一個(gè)全方位、立體的城市生態(tài)系統(tǒng)。但在實(shí)踐中，建設(shè)海綿城市的突然舉措，讓人們有些措手不及，同時(shí)對(duì)容易發(fā)生的問題也沒有完整的預(yù)計(jì)，就容易帶有濃厚的“示范區(qū)”思維，往往重點(diǎn)打造一條道路、一個(gè)街區(qū)，結(jié)果成了景觀工程，一場大雨就露餡;也存在把政績擺在地上，屋頂花園、雨水花園、下凹綠地等綠色設(shè)施應(yīng)有盡有，但埋在地下的排水管網(wǎng)、泵站、調(diào)蓄池等灰色設(shè)施應(yīng)付了事……沒有系統(tǒng)性、整體性的規(guī)劃引領(lǐng)，“海綿城市”建設(shè)只能是頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳。

二是建管配套沒跟上。“海綿城市”建設(shè)效果能否持續(xù)，很大程度取決于后續(xù)的管理維護(hù)。例如，河道及調(diào)蓄池的保潔清淤，地下設(shè)施的定期清理和檢查等。城市的植草溝、調(diào)蓄池、種植屋面建好之后，沒有繼續(xù)投入專業(yè)的管理和維護(hù)，漸漸喪失了原有的作用，最后無法展現(xiàn)“海綿城市”的功效。

三是重投資輕運(yùn)營。“海綿城市”建設(shè)需要投入大量的資金，雖然國家鼓勵(lì)采用PPP模式來解決建設(shè)資金不足的難題，但苦于“海綿城市”建設(shè)項(xiàng)目可經(jīng)營性差的現(xiàn)實(shí)，政策的持續(xù)性令人堪憂。在實(shí)際運(yùn)作中，綠地、廣場、道路改造等項(xiàng)目都不能直接產(chǎn)生運(yùn)營收入，企業(yè)對(duì)“海綿城市”建設(shè)的預(yù)期收益不樂觀，參與度不高。所以，政府在為“海綿城市”建設(shè)提供持續(xù)的財(cái)政支持之余，還要制定清晰的回報(bào)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)的積極性，才能確保海綿城市建設(shè)的可持續(xù)。

參考文獻(xiàn)

[1]《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的實(shí)施意見》 ?渝府辦發(fā)[2016]37號(hào).