對(duì)PPP項(xiàng)目政府投資基金使用決策準(zhǔn)則

□ 南京 許 芳

政府投資基金近幾年快速的發(fā)展主要得益于其資金門檻較低、募集時(shí)間靈活性較高等特征，也是地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展以及地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵工具。政府投資基金的主要構(gòu)成通常是由政府出資為主，社會(huì)資本為輔，運(yùn)用股權(quán)投資的方式支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的發(fā)展。其目標(biāo)是多重化的，不僅需要實(shí)現(xiàn)政府資金的引導(dǎo)、扶持作用，同樣也要實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的利益目標(biāo)。因此，其決策過程就較為復(fù)雜，不同于傳統(tǒng)的股權(quán)投資基金。而PPP項(xiàng)目作為近幾年發(fā)展的基礎(chǔ)建設(shè)施融資模式，能夠解決政府資金部分壓力，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)資本參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)當(dāng)中，PPP項(xiàng)目獲得很多資本的青睞。政府投資基金也會(huì)參與到PPP項(xiàng)目的投資當(dāng)中，然而由于政府投資基金的特殊性，其在PPP項(xiàng)目的使用決策中往往存在不同。必須要將決策使用流程進(jìn)行明確，才能夠提升政府投資基金在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的使用效率。

一、政府投資基金應(yīng)用于PPP項(xiàng)目可行性分析

政府投資基金中通常有私人資本的參與，因此為其提供了更加多元化、更具靈活性的能夠參與到PPP項(xiàng)目的渠道，不僅能夠?yàn)镻PP項(xiàng)目提供充足的資金，而且也為PPP項(xiàng)目的落實(shí)提供保障。此外政府投資基金進(jìn)入到PPP項(xiàng)目當(dāng)中也能夠提升該項(xiàng)目的信用等級(jí)，能夠幫助PPP項(xiàng)目吸引到更多的社會(huì)或者私人資本，而且運(yùn)用私人資本逐利的特性與能夠推動(dòng)PPP項(xiàng)目效益的增長，為政府投資基金帶來更加長遠(yuǎn)的回報(bào)。從政府角度來看，政府則能夠以基金公司專業(yè)的資本市場(chǎng)運(yùn)作技術(shù)以及敏銳的資本市場(chǎng)嗅覺篩選出更加優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目，也有利于提升我國PPP項(xiàng)目的運(yùn)作水平。

二、政府投資基金應(yīng)用于PPP項(xiàng)目的決策目標(biāo)分析

1.政府投資基金中私人資本決策目標(biāo)。政府投資基金從其實(shí)質(zhì)上分析仍然是私募基金的分類，所以其投資決策目標(biāo)與私募基金投資決策目標(biāo)存在一致性，而且由于政府投資基金當(dāng)中含有私人資本，不可避免地帶有私人資本逐利的特性。因此，PPP項(xiàng)目的盈利能力將會(huì)成為政府投資基金的重要考慮因素。另外PPP項(xiàng)目和風(fēng)險(xiǎn)投資項(xiàng)目存在較大差異，相比較來說PPP項(xiàng)目的平均收益率是較低的，很難在資本市場(chǎng)當(dāng)中實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目價(jià)值增值的目標(biāo)。PPP項(xiàng)目的優(yōu)勢(shì)在于收益情況較為穩(wěn)定，不會(huì)有較大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，較高的收益保障水平也是私人資本所追求的，該方向比較符合政府投資基金中私人資本的決策目標(biāo)。

2.政府投資基金中政府的決策目標(biāo)。政府是政府投資基金中的主導(dǎo)方，其明確了政府投資基金本質(zhì)屬性仍然是為了以政府政策為主要服務(wù)目標(biāo)，并且以此為基礎(chǔ)進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃。因此，政府投資基金中政府的決策目標(biāo)主要受到政策約束，也是對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資的前置條件。政府方十分重視財(cái)政資金杠桿作用的發(fā)揮，能夠最大限度地運(yùn)用財(cái)政資金推動(dòng)社會(huì)發(fā)展。所以政府投資基金當(dāng)中決策目標(biāo)當(dāng)中涵蓋政策引導(dǎo)性目標(biāo)，其作為政府十分重要的投融資工具，應(yīng)當(dāng)與公共財(cái)政資金投資目標(biāo)進(jìn)行協(xié)同，針對(duì)某個(gè)支出項(xiàng)目配置效率、社會(huì)公平以及經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長進(jìn)行綜合考慮。能夠最大化的將財(cái)政資金的效用發(fā)揮，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)效益的增加，所以社會(huì)效益目標(biāo)也是其投資決策目標(biāo)方向。綜上所述，政府投資基金在PPP項(xiàng)目的使用決策中需要受到政策性條件、政策引導(dǎo)、社會(huì)效益的約束。

3.政府投資基金本身的決策目標(biāo)。筆者針對(duì)政府投資基金自身的投資決策目標(biāo)進(jìn)行整理研究，針對(duì)全國各省級(jí)政府所頒布的21個(gè)政府基金管理辦法與12個(gè)PPP項(xiàng)目基金落實(shí)辦法，總結(jié)得出政府投資基金本身的決策目標(biāo)。政府投資基金針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)，通常會(huì)受到PPP項(xiàng)目基本屬性特征的制約，例如PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度、投資方向以及運(yùn)營管理方向等。經(jīng)過分類歸總得出政府投資基金應(yīng)用PPP項(xiàng)目時(shí)，需要遵循政府投資基金的投資約束標(biāo)準(zhǔn)，此外遵循政府方、私人資本的決策目標(biāo)。只有確保政府投資基金本身正常的運(yùn)作才能夠?yàn)楹罄m(xù)的投資決策提供保障。

三、政府投資基金應(yīng)用PPP項(xiàng)目的決策準(zhǔn)則

1.決策準(zhǔn)則。根據(jù)上文所述，政府基金投資項(xiàng)目時(shí)需要綜合考慮項(xiàng)目是否符合投資約束標(biāo)準(zhǔn)；是否滿足政府投資基金投資項(xiàng)目范圍；是否遵循國家規(guī)定的投資產(chǎn)業(yè)；是否滿足政府投資基金針對(duì)項(xiàng)目市場(chǎng)化水平與示范水平的需求。政府投資基金作為政策性融資工具，更多的決策需要以服務(wù)政府政策為主，以服務(wù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長與社會(huì)效益為主。具體的政策投資基金在PPP項(xiàng)目中的使用決策準(zhǔn)則涵蓋項(xiàng)目合規(guī)性、重要程度、盈利水平。

2.PPP項(xiàng)目合規(guī)性。政府投資基金篩選PPP投資決策項(xiàng)目時(shí)首要考慮的就是項(xiàng)目合規(guī)性，也是投資PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)條件。項(xiàng)目合規(guī)性主要涵蓋以下內(nèi)容：首先就是PPP項(xiàng)目是否符合基金對(duì)投資領(lǐng)域與區(qū)域的限制。許多政府投資基金在設(shè)立初期通常會(huì)確定本身的投資領(lǐng)域與地區(qū)。例如江寧區(qū)政府投資基金主要扶持我區(qū)范圍內(nèi)汽車、新一代信息技術(shù)、智能電網(wǎng)等三大支柱產(chǎn)業(yè)，高端裝備制造、生命科學(xué)、節(jié)能環(huán)保等三大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，文化休旅、現(xiàn)代物流、軟件和信息服務(wù)等三大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的項(xiàng)目和企業(yè)。其次是PPP項(xiàng)目是否與地區(qū)發(fā)展政策與產(chǎn)業(yè)環(huán)境相協(xié)調(diào)。政府投資基金所選擇的PPP項(xiàng)目是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)環(huán)境、是否是該地區(qū)重點(diǎn)扶持范圍、是否與城市未來發(fā)展相協(xié)調(diào)。最后則是PPP項(xiàng)目市場(chǎng)化程度，必須要確保PPP項(xiàng)目投資結(jié)束后能夠穩(wěn)健地運(yùn)營，政府投資基金的投資提供保障。

3.重要程度。政府投資基金投資產(chǎn)業(yè)通常是能夠推動(dòng)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長、加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的，重點(diǎn)是關(guān)注高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。尤其是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有十分明顯的產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向作用，能夠帶動(dòng)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)健發(fā)展。因此，政府投資基金在選擇PPP項(xiàng)目時(shí)要對(duì)其重要程度進(jìn)行評(píng)估，判斷其重要性以及導(dǎo)向性。對(duì)于PPP項(xiàng)目的重要程度的評(píng)估需要政府投資基金根據(jù)自身投資領(lǐng)域、資金規(guī)模以及PPP項(xiàng)目的基本屬性制定相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，將PPP項(xiàng)目重要程度進(jìn)行量化，便于政府投資基金快速的完成PPP項(xiàng)目重要程度的評(píng)估。

4.效益水平。PPP項(xiàng)目盈利水平是政府投資決策最后的考慮環(huán)節(jié)，倘若PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)化程度較高，就能夠快速的進(jìn)行運(yùn)營，確保PPP項(xiàng)目的財(cái)務(wù)水平。政府投資基金必須要滿足PPP項(xiàng)目的基本需求，并且項(xiàng)目收益率是高于貸款利率。PPP項(xiàng)目通常會(huì)形成客觀的施工利益，倘若政府投資基金當(dāng)中與組成PPP項(xiàng)目企業(yè)的社會(huì)資本是同家企業(yè)，則社會(huì)資本需要將部分盈利進(jìn)行舍棄，只需要確保合理的施工盈利，通過項(xiàng)目特許經(jīng)營期限、市場(chǎng)化影響、項(xiàng)目規(guī)模等，能夠核算得出該P(yáng)PP項(xiàng)目的預(yù)期總收益額度。項(xiàng)目社會(huì)環(huán)境效益也是效益水平的重要構(gòu)成部分，環(huán)境方面主要涵蓋資源優(yōu)化、資源新增、損失降低以及治理成本節(jié)約四個(gè)方面。這四個(gè)方面能夠確保該P(yáng)PP項(xiàng)目的環(huán)境效益符合政府的需求。而社會(huì)效益主要從民生角度考慮，必須要能夠有效推動(dòng)民生改善，提升居民生活質(zhì)量，為PPP項(xiàng)目的穩(wěn)健運(yùn)營提供保障。

四、政府投資基金于PPP項(xiàng)目使用決策流程

政府投資基金在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的使用決策流程是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，主要涵蓋項(xiàng)目合規(guī)性評(píng)價(jià)、重要程度評(píng)價(jià)、效益水平評(píng)價(jià)以及綜合評(píng)估。通過系統(tǒng)化的決策流程能夠提升政府投資基金在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的使用決策效率，同時(shí)也是為政府投資基金的資金使用提供保障。

1.項(xiàng)目合規(guī)性評(píng)估。主要針對(duì)PPP項(xiàng)目的投資領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)限制、地方政策以及產(chǎn)業(yè)環(huán)境等進(jìn)行評(píng)估，并且需要PPP項(xiàng)目能夠滿足基本的市場(chǎng)化水平需求。這也是政府投資基金應(yīng)用于PPP項(xiàng)目的基本條件，倘若該基礎(chǔ)性條件無法滿足，自然也就需要舍棄該項(xiàng)目，滿足該流程后進(jìn)入項(xiàng)目重要程度的評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)。

2.項(xiàng)目重要程度評(píng)價(jià)能夠從某方面體現(xiàn)政府投資基金的投資方向與目標(biāo)。它在整個(gè)決策流程中占據(jù)著較為重要的地位，對(duì)項(xiàng)目重要程度進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)一定要從客觀的角度出發(fā)，結(jié)合政府投資基金的運(yùn)營狀況制定出有效的重要程度評(píng)價(jià)體系，通過該評(píng)價(jià)體系能夠針對(duì)PPP項(xiàng)目的重要性進(jìn)行量化評(píng)估，得分越高的PPP項(xiàng)目其愈加重要。

3.效益水平評(píng)價(jià)。主要涵蓋盈利水平以及社會(huì)環(huán)境效益。盈利水平需要根據(jù)政府投資基金中政府方與私人資本兩者的需求進(jìn)行確定，以PPP項(xiàng)目穩(wěn)定的較低收益率作為標(biāo)準(zhǔn)，制定出盈利水平標(biāo)準(zhǔn)，該盈利水平能夠滿足政府方與私人資本對(duì)于盈利的需求；而社會(huì)環(huán)境效益則需要以政府方的需求為主，從環(huán)境與社會(huì)民生兩個(gè)角度進(jìn)行效益水平的評(píng)價(jià)。以效益水平評(píng)價(jià)作為參考依據(jù)能夠?qū)PP項(xiàng)目進(jìn)行等級(jí)劃分，便于政府投資資金篩選出更多得優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。

4.綜合評(píng)價(jià)。當(dāng)政府投資基金針對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)的評(píng)估流程時(shí)，倘若存在多個(gè)項(xiàng)目滿足前面幾個(gè)流程，則需要根據(jù)項(xiàng)目所屬行業(yè)以及基本屬性為參考，針對(duì)前三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行權(quán)重評(píng)價(jià)，通過該方式能夠選擇合適的PPP項(xiàng)目。因?yàn)榱炕u(píng)價(jià)有利于政府投資基金對(duì)于PPP項(xiàng)目的直接評(píng)價(jià)，能夠?yàn)檎顿Y基金篩選出最為合適的PPP項(xiàng)目，其余的PPP項(xiàng)目則能夠作為備選項(xiàng)目。

綜上所述，政府投資基金在PPP項(xiàng)目當(dāng)中的使用決策是復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要滿足PPP項(xiàng)目的基本要求，同時(shí)也要遵循政府投資項(xiàng)目基金的基本條件。通過政府投資基金在PPP項(xiàng)目中使用決策效率的提升，能夠推動(dòng)PPP項(xiàng)目的快速落地以及發(fā)展，有利于政府產(chǎn)業(yè)政策的落實(shí)，便于推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展。因此政府投資基金應(yīng)該重視PPP項(xiàng)目中的使用決策的研究，不斷地優(yōu)化使用決策流程，更好地為政府投資基金篩選出優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目。