上海市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級政策研究

羅曉婕 上海上咨建設(shè)工程咨詢有限公司

一、研究背景

（一）問題的提出

工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展是盤活存量資源、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提升產(chǎn)業(yè)能級、推動轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要抓手。近年來，上海市委市政府高度重視相關(guān)工作，先后出臺多項文件，明確將“工業(yè)園區(qū)二次開發(fā)工程、主導產(chǎn)業(yè)提升工程”作為全市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重點工作之一。筆者通過對上海工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)狀和政策需求的深入調(diào)研，分析歸納不同類型工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展政策需求的規(guī)律性，并以此為基礎(chǔ)提出創(chuàng)新土地管理流程、土地供應(yīng)政策等相關(guān)建議。

（二）研究對象界定

工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級涉及概念較為廣泛，不僅包含各類工業(yè)園區(qū)，還包含經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、海關(guān)監(jiān)管開發(fā)區(qū)（即各類出口加工區(qū)）、高新產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)基地（主要為工業(yè)制造業(yè)基地）等區(qū)域。根據(jù)上海市經(jīng)信委發(fā)布的《上海市開發(fā)區(qū)統(tǒng)計手冊》，將本次研究對象界定為該手冊中涉及的“開發(fā)區(qū)”（即國家公告的上海市42個開發(fā)區(qū)以及上海市規(guī)劃明確的產(chǎn)業(yè)基地和城鎮(zhèn)工業(yè)地塊），規(guī)劃用地總面積為789.3平方公里，其各類區(qū)塊規(guī)劃工業(yè)用地面積占比均超過60%。

二、上海市工業(yè)園區(qū)發(fā)展整體情況

（一）現(xiàn)狀基本情況

2018年上海市工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟總量穩(wěn)中有升，營業(yè)總收入達82482.40億元，同比增長7.3%，工業(yè)總產(chǎn)值達31560.59億元，同比增長2.7%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，2018年二、三產(chǎn)營業(yè)收入之比為40.01：59.99，三產(chǎn)比重持續(xù)提升。2018年單位土地產(chǎn)值水平為90.63億元/平方公里（按開發(fā)區(qū)已建成工業(yè)面積計算），與2017年持平；2018年單位土地稅收（指“上繳稅金”）水平為11.46億元/平方公里，比2017年增長5.9%。

上海市工業(yè)園區(qū)總體呈現(xiàn)以公告開發(fā)區(qū)為主，尤其是國家級園區(qū)領(lǐng)跑全市，產(chǎn)業(yè)基地和城鎮(zhèn)工業(yè)地塊為配套的格局。

（二）上海市典型工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展情況

1.ZJ高科技園區(qū)

ZJ高科技園區(qū)成立于1992年7月，是中國國家級高新技術(shù)園區(qū)，現(xiàn)已形成以高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的新興產(chǎn)業(yè)體系。隨著空間快速擴大、產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，園區(qū)內(nèi)部開發(fā)和周邊配套設(shè)施不足的矛盾逐漸顯現(xiàn)，為此2016年園區(qū)啟動“ZJ科技城”規(guī)劃，規(guī)劃以ZJ高科技園區(qū)為基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)型成為中國乃至全球新知識、新技術(shù)的創(chuàng)造之地和新產(chǎn)業(yè)的培育之地，現(xiàn)代新型宜居城區(qū)和市級公共中心，世界一流科學城。

2.ZZ高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)

ZZ高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)于2002年6月奠基，2011年6月升級為“國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)”，現(xiàn)已形成集成電路與軟件、新能源、航空、數(shù)字內(nèi)容、新材料和生命科學等六大主導產(chǎn)業(yè)體系。ZZ開發(fā)區(qū)未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃以產(chǎn)業(yè)功能為核心，建設(shè)創(chuàng)業(yè)港、紫竹小鎮(zhèn)等設(shè)施為入園企業(yè)員工提供服務(wù)，全面建成商業(yè)、辦公、居住的產(chǎn)城融合區(qū)域。

3.QP工業(yè)園區(qū)

上海QP工業(yè)園區(qū)是上海市政府重點扶持發(fā)展的市級工業(yè)開發(fā)區(qū)，現(xiàn)已形成制造業(yè)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，是所屬區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的增長極，但與上海市開發(fā)區(qū)平均水平相比，地均產(chǎn)值和稅收還有一定差距。未來QP工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的重點是圍繞軌道交通17號線將上達河地塊打造成產(chǎn)城融合新地標，推動新城向北輻射。

4.JS工業(yè)園區(qū)

上海JS工業(yè)園區(qū)是上海市政府重點支持發(fā)展的市級工業(yè)區(qū)，近年來重點發(fā)展了生物醫(yī)藥、先進裝備和電子信息、食品加工、新能源和節(jié)能環(huán)保、新材料、綠色創(chuàng)意印刷等六大產(chǎn)業(yè)，但目前園區(qū)還停留在“獨立的工業(yè)開發(fā)”階段，配套設(shè)施相對欠缺。未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展方向是進一步整合集中產(chǎn)業(yè)，逐步將城市的生產(chǎn)、生活、公共休閑、配套服務(wù)等區(qū)域功能有機融合。

三、工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級政策需求研究

通過對上海市主要工業(yè)園區(qū)的深入分析，發(fā)現(xiàn)不同區(qū)位、不同發(fā)展階段工業(yè)園區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展方面的政策需求具有一定的規(guī)律性。

（一）工業(yè)園區(qū)分類

1.以區(qū)位條件分類

工業(yè)園區(qū)區(qū)位條件的影響因子包括交通條件、產(chǎn)業(yè)集聚、環(huán)境條件、勞動力、產(chǎn)業(yè)政策等[1]。綜合各項影響因素的表現(xiàn)，可將上海主要工業(yè)園區(qū)在區(qū)位條件上分為三類。

一類園區(qū)。這類園區(qū)一般分布在上海外環(huán)以內(nèi)，在交通方面具有天然優(yōu)勢，同時產(chǎn)業(yè)發(fā)展已形成一定集聚規(guī)模，環(huán)境配套品質(zhì)較好，享受政府在土地、稅收、資金等方面的大力支持，對中高端人才具有較高吸引力。如ZJ高科技園、ZZ高新區(qū)。二類園區(qū)鄰近高速公路、高架（或機場），有一定的住宅或商業(yè)配套，但人才供應(yīng)方面較欠缺，對研發(fā)、營銷、管理等中高端人才吸引力較低，產(chǎn)業(yè)政策扶持力度相對一類園區(qū)較弱，如JD工業(yè)園、QP工業(yè)園區(qū)。三類園區(qū)。離市區(qū)距離遠，產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、集聚效應(yīng)不高，低效工業(yè)用地占比較高，以流水線作業(yè)工人為主，研發(fā)創(chuàng)新欠缺，往往伴隨著一定比例的注冊經(jīng)濟。如JS工業(yè)園、XH工業(yè)園。

2.以發(fā)展階段分類

按照產(chǎn)業(yè)生命周期理論，工業(yè)園區(qū)的生命周期可以分為成長期、成熟期和衰退期三個階段。一般而言，成長階段以產(chǎn)品創(chuàng)新、小企業(yè)數(shù)量居多、產(chǎn)出數(shù)量增長迅速為特征；成熟階段以工藝創(chuàng)新、大企業(yè)占據(jù)市場主導地位、產(chǎn)出數(shù)量逐漸平穩(wěn)為特征；衰退階段以工業(yè)創(chuàng)新、大企業(yè)數(shù)量居多、產(chǎn)出逐漸降低為特征[2]。

目前ZJ高科技園區(qū)、ZZ高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等園區(qū)的產(chǎn)業(yè)已成集聚規(guī)模，土地集約利用能力較高，屬于成熟階段；QP工業(yè)園區(qū)、XZ工業(yè)園等已經(jīng)歷了產(chǎn)業(yè)較快增長階段，產(chǎn)值和利潤增長逐漸趨緩，正處于成熟階段后期；WS工業(yè)區(qū)、GQ石化工業(yè)區(qū)的建成時間較早，工業(yè)產(chǎn)值、企業(yè)利潤、單位土地利用效率均處于遞減狀態(tài)，處于衰退階段；JS工業(yè)園區(qū)、FX經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等目前尚處于成長階段。

（二）分區(qū)位政策需求分析

1.轉(zhuǎn)型需求：二類園區(qū)需求較高

通常來看，一類園區(qū)由于各方面較好的基礎(chǔ)條件轉(zhuǎn)型需求相對不緊迫；二類園區(qū)因為交通條件逐漸優(yōu)化，原有低端的產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)與日漸提升的功能定位之間的矛盾日益凸顯，特別是日益受到成本、環(huán)保、交通等各方面的壓力，轉(zhuǎn)型升級的需求更為迫切；三類園區(qū)由于距市中心較遠，交通便利性較低，產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、人才、政策等各方面條件也不夠成熟，轉(zhuǎn)型升級的積極性不高。

2.產(chǎn)業(yè)政策：一類園區(qū)需求較高

一類園區(qū)為進一步集聚創(chuàng)新資源，通常在制度創(chuàng)新、稅收減免、人才引進等方面有新的政策需求：如人才引進方面的高新技術(shù)企業(yè)人才引進戶籍制度；金融服務(wù)方面設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金的嘗試等。二類園區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進入瓶頸期，相對更需要進行區(qū)域內(nèi)企業(yè)的“騰籠換鳥”，因此更關(guān)注于尋找有更強產(chǎn)業(yè)招商能力的合作伙伴。

3.土地需求：存在結(jié)構(gòu)性差異

一類園區(qū)為保證足夠的產(chǎn)業(yè)空間，通常會在原有基礎(chǔ)上實施用地擴張或結(jié)構(gòu)調(diào)整計劃，針對性補充區(qū)內(nèi)缺少的功能。如ZJ園區(qū)因缺少城市配套服務(wù)功能，規(guī)劃建設(shè)ZJ科技城，增加商業(yè)用地、公共服務(wù)用地，并增加租賃住宅用地；ZZ園區(qū)因周邊缺少配套商業(yè)設(shè)施，計劃調(diào)整一部分用地為商業(yè)用地以補充商業(yè)功能。二類園區(qū)如QP工業(yè)園區(qū)已建成用地中工業(yè)用地占比82%，其單一的工業(yè)功能區(qū)需要向研發(fā)設(shè)計、營銷展示等產(chǎn)業(yè)方向升級，因此亟需增加研發(fā)用地比例。三類園區(qū)則因現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)能級較低，為有效提升城市建設(shè)品質(zhì)、提高土地利用綜合效益，通常希望可采用帶方案的土地出讓方式。

（三）分階段政策需求分析

1.轉(zhuǎn)型需求：衰退期最大，成長期小

從企業(yè)運營效率來看，處于衰退階段的園區(qū)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營往往效益不佳，轉(zhuǎn)型升級需求迫切，且工業(yè)區(qū)整體轉(zhuǎn)型通常能夠給區(qū)內(nèi)企業(yè)帶來一定的補償費用，因而企業(yè)具有較高積極性，土地收儲工作能夠盡快展開。成熟期工業(yè)園區(qū)的企業(yè)往往具有較好的經(jīng)濟收益，轉(zhuǎn)型升級內(nèi)容主要聚焦于園區(qū)內(nèi)部部分企業(yè)的更新替換，成片轉(zhuǎn)型需求較小。成長期的工業(yè)園區(qū)則通常聚焦于近期的招商引資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，轉(zhuǎn)型需求小。

2.轉(zhuǎn)型成本：成熟期較高，衰退期較低

工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展的主要機會成本是目前及未來預期的生產(chǎn)利潤和貢獻稅收情況。成熟期的工業(yè)園區(qū)經(jīng)濟效益較為理想，對區(qū)域就業(yè)、稅收等方面帶動效應(yīng)較大，同時其所處地區(qū)通常面臨地價上漲的潛力，因此在未執(zhí)行全流程土地管控的情況下，轉(zhuǎn)型發(fā)展前期動遷成本具有不可控性。衰退期的工業(yè)園區(qū)年工業(yè)總產(chǎn)值和企業(yè)利潤連年下降，且通常存在不同程度的環(huán)境污染問題，此階段工業(yè)園區(qū)周邊地價上漲空間不大，轉(zhuǎn)型成本相對較低。

3.土地管理：成長期和衰退期園區(qū)需求大

處于成長期的工業(yè)園區(qū)為支持產(chǎn)業(yè)類項目發(fā)展，通常需要“取消對低效工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)類項目轉(zhuǎn)型擴建中突破合同容積率部分的土地價補償”等相關(guān)扶持政策。處于衰退期的工業(yè)園區(qū)因企業(yè)經(jīng)營利潤逐漸降低，多數(shù)業(yè)主更愿意出租廠房，但若園區(qū)層面不能對出租后的業(yè)態(tài)進行有效約束，業(yè)態(tài)無序更新現(xiàn)象將導致低效工業(yè)用地的產(chǎn)業(yè)形態(tài)更加分散，因此該類園區(qū)在轉(zhuǎn)型發(fā)展實際操作中，需要進一步加強土地全流程管控措施。

（四） 綜合分析

綜上，對上海市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級政策需求的規(guī)律總結(jié)如下：

一類區(qū)位條件下的園區(qū)往往處于成熟期階段，其轉(zhuǎn)型升級發(fā)展更注重于內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性升級、一般不涉及土地成片轉(zhuǎn)型開發(fā)，政策需求更聚焦于產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，如人才吸引、行業(yè)稅收減免、資金支持范圍等；在土地需求方面，局部需要調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，如增加商業(yè)用地、公共服務(wù)用地或租賃住宅用地等。

二類區(qū)位條件下的園區(qū)多數(shù)處于成熟期或衰退期階段，成片轉(zhuǎn)型開發(fā)需求最高。轉(zhuǎn)型開發(fā)主體方面，需要吸引優(yōu)秀的園區(qū)運營團隊，做好產(chǎn)業(yè)招商、園區(qū)運營和服務(wù)；土地政策方面，一是做好全生命周期管控，最大程度避免地價上漲，控制轉(zhuǎn)型開發(fā)成本，二是優(yōu)化規(guī)劃，采用“高容積率結(jié)合低密度”，增加相應(yīng)功能的研發(fā)設(shè)計用地、少量住宅用地（用以平衡開發(fā)成本）或混合用地；開發(fā)機制方面，需求用土地出讓金區(qū)級結(jié)余部分確保轉(zhuǎn)型開發(fā)成本回收、用園區(qū)租金和產(chǎn)業(yè)稅收返還以平衡運營成本。

三類區(qū)位條件下的園區(qū)多處于成長期，成片轉(zhuǎn)型開發(fā)時機尚不成熟，但低效工業(yè)用地部分仍需持續(xù)轉(zhuǎn)型。實際操作過程中，應(yīng)避免產(chǎn)業(yè)類項目土地無序流轉(zhuǎn)、企業(yè)業(yè)態(tài)失控現(xiàn)象的發(fā)生，需嚴格進行土地全流程、全方位的管控。

四、對上海市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級配套政策的主要建議

基于以上分析，對上海市工業(yè)園區(qū)轉(zhuǎn)型升級的配套政策提出如下建議：

（一）嚴格執(zhí)行土地全生命周期管控機制

根據(jù)上海市《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號）的要求，存量工業(yè)用地盤活應(yīng)納入土地全生命周期管理，但各區(qū)縣執(zhí)行細則不盡相同。建議考慮在土地房屋用途改變、公司股權(quán)(結(jié)構(gòu))變更、房地產(chǎn)權(quán)屬變更和轉(zhuǎn)移登記、房地產(chǎn)權(quán)屬抵押權(quán)實現(xiàn)、房屋出租管理等方面推進項目認證制度的實施，進一步加強規(guī)范化操作管理。此外，對于劃入整體轉(zhuǎn)型的區(qū)域，應(yīng)鎖定整體產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)，對土地在產(chǎn)證期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓設(shè)定約束性條件，要求不得有閑置和違規(guī)用地，土地二次租賃之前需在區(qū)級相關(guān)部門進行收儲，所有規(guī)劃方案均需實際落地。

（二）自主轉(zhuǎn)型采用存量工業(yè)用地補地價

根據(jù)各工業(yè)園區(qū)實際情況，對于自主轉(zhuǎn)型的地塊，經(jīng)區(qū)政府相關(guān)部門同意，由單一主體或聯(lián)合開發(fā)體，按照不同性質(zhì)土地的市場評估地價，補繳土地出讓價款。對于工業(yè)用地提高容積率，按照土地出讓合同約定，區(qū)級部門可根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和土地利用績效，對于研發(fā)設(shè)計類產(chǎn)業(yè)或土地產(chǎn)出績效高的項目，酌情收取土地出讓價款，補繳比例和繳納方式可在遵循市級相關(guān)規(guī)定前提下自行確定，以鼓勵企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

（三）建立以產(chǎn)業(yè)稅收為核心的考核體系

為加強對園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展績效的考核，建議設(shè)計一套以單位土地產(chǎn)業(yè)稅收（房地產(chǎn)稅收除外）為核心、集合產(chǎn)業(yè)投資指標、就業(yè)數(shù)量和質(zhì)量指標的園區(qū)運營考核體系，考核指標可參考周邊地區(qū)或市區(qū)級平均增長率進行設(shè)定。這一方面可以約束園區(qū)運營方切實履行轉(zhuǎn)型的融資、規(guī)劃、招商、運營、服務(wù)等職責，使稅收水平和產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量在現(xiàn)有基礎(chǔ)上都有所提升，另一方面可考慮將園區(qū)實得稅收的一部分作為招商和運營的績效獎勵以調(diào)動運營方積極性。通過設(shè)定精準的考核機制和合理的回報模式，切實提升工業(yè)園區(qū)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)價值，加快推動園區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。