淺析政府決策中專家咨詢制度的有效性

董謙 武漢大學政治與公共管理學院

隨著經濟全球化的加快，我國社會與經濟也變得更加錯綜復雜，不斷涌現的新問題也加大了政府決策的難度。由于政府官員掌握的知識和決策能力有限，所以面對瞬息萬變的社會，一味地依靠官員自身力量解決問題可能會遭遇重重困難，甚至遭受巨大的損失。雖然我國古代就已經出現了專家參與決策咨詢的現象，但是在資本主義現代化的過程中專家咨詢制度才逐漸建立和發展起來，但伴隨著新技術的應用，人們對于效率與效果的要求越來越高，以及政府機構膨脹，政府工作人員對待社會事務愈加敷衍了事，在處理復雜問題時更是缺少必要的專業知識和技能[1]。正是由于這樣的環境，專家參與決策咨詢才得以迅猛的發展。

相比西方發達國家的咨詢制度，我國的專家咨詢制度不夠完善，處于發展的初級階段，因此還存在著許多的不足。例如為了迎合上級要求，在決策中引入專家參與決策咨詢，但這種多是形式上的，沒有實質性的意義，進而形成了應付式專家咨詢的政府決策常態。因此本文通過分析專家咨詢的功能、影響其有效性的因素，進而得出促進專家咨詢在政府決策中有效性的對策與建議。

一、專家咨詢在政府決策中的功能分析

（一）專家咨詢的主要功能

專家咨詢已經成為當代社會政府在進行決策時的重要環節，是影響政府決策、促進社會進步的一股強大力量，在政治活動中充當著重要的角色[2]，主要分為以下四個功能：

第一，研究咨詢功能，這是建立專家咨詢制度最主要的目的。研究咨詢功能主要通過收集與政府決策需求相關的各種資料數據，運用自身在相關領域的專業知識，分析事物之間的內在聯系，客觀地對未來可能發生的情況作出真實的預測，制定科學的方案并進行及時、全面、有效的反饋，嚴格把控政策的實施路線，防止政策在執行過程中因為人、事、物偏離正常的軌道，影響政策實施的效果。

第二，樹立政策權威的功能。專家基于科學理性的知識話語權，更有資格對某一問題發表意見并且發表的言論，因此對于公眾而言具有較高的可信度。政府在決策中就社會或是政治問題聽取專家的意見，就能夠在保證政策科學、可行的同時增強了政策的權威性。

第三，協調多方利益的功能。專家基于自身知識水平能夠提出中立性的建議，既可以防止政府決策者盲目決策，也可以使不同利益主體之間冷靜思考，為兩者間的溝通創造一個友好的環境，緩解決策中的利益沖突問題。

第四，輿論引導的功能。專家團體是一個具有相對獨立性的社會組織，通過舉辦學術會議、報告會、發表著作、出版期刊等形，借助社會媒體宣傳政策主張，引導社會輿論。

（二）專家咨詢在政府決策中發揮功能的主要方式

多樣的渠道為專家參與政府決策咨詢提供了多樣的選擇。專家通過合法有序的途徑，發表自己的觀點，影響政府的決策，使決策更加科學合理。專家參與決策咨詢的方式主要有：

首先，專家可以直接在政府部門中任職。雖然為了保持專家的中立應該獨立于政府部門之外，但是仍然有專家能夠在政府決策系統中直接參與政府的決策工作。其次，以專家、學者身份直接向政府決策部門發表意見，或者加入咨詢機構，這種類型的咨詢機構既可以是政府內部的，也可以是社會民間非官方組織。最后，借助輿論媒體與相關會議宣傳。專家通過參與熱點話題、相關學術會議，進而得到媒體的廣泛關注，以發表意見、呼吁等方式，憑借自己的聲望和影響力引導社會輿論向著合理的方向發展，進而影響政府決策。

二、影響專家咨詢制度有效性的因素分析

（一）影響專家咨詢制度有效發揮的體制因素

1.政治與經濟體制對專家咨詢有效性的影響

專家咨詢制度是新時期政治、經濟、科技發展下的產物，政治體制的改變是決策民主化的制度保障，經濟的發展為專家咨詢制度的發展奠定了經濟基礎，而科技的發展為專家咨詢提供了技術上的支持，因此專家咨詢制度不可能脫離一國政治、經濟超前發展。但當前我國還尚未實現成功轉型，舊體制下重人治、輕法治的管理理念和重集權、輕分權的管理體制對我國的決策體制還存在一定程度上的影響，十分不利于專家咨詢在政府決策中的有效發揮。

2.專家咨詢體系的不健全與不規范

盡管在政府決策中引入專家咨詢越來越普遍，但是因為沒有形成制度化的決策咨詢體系，專家參與政府決策還存在著較大的主觀性和隨意性。第一，決策者在選擇專家參與咨詢時具有偶然性，并沒有明確界定在哪種情況下需要何種專家或咨詢機構。第二，專家參與政府決策的程序不規范，決策咨詢程序很隨意。這些都對專家發揮作用造成了嚴重的阻礙，進而影響了決策的科學性[3]。

3.缺乏專家咨詢責任追究機制

專家責任機制的缺失使得政策執行效果與專家利益相分離，造成專家以一種消極、懈怠的態度參與政府決策咨詢，直接影響著專家咨詢在政府決策中的有效性。比如缺少政府層面的法律、法規、部門規章對專家參與重大行政決策責任追究制度作出明確的規定，沒有專門的立法，僅在地方的規范性文件中散落著對相關內容的規定。

4.專家咨詢市場發育不完善

有數據顯示，我國民間咨詢機構參與政府決策咨詢的比例還不高。例如上海社科院發布的《2018中國智庫報告》顯示，國家黨政、科研院所智庫（含部委直屬事業單位智庫）才是咨詢市場的主力軍。決策咨詢市場缺少民間咨詢機構的參與，破壞了咨詢機構間的良性競爭，不利于專家咨詢在政府決策中的有效性。

（二）影響專家咨詢制度有效性的專家因素

1.專家的“被選擇”特性

政府機關在聘請專家對決策進行論證的過程中，會選擇和本機關聯系密切的專家參與決策咨詢，造成專家在論證過程中受制于行政機關的利益需求，使決策缺乏獨立性。并且，政府決策者還會自行挑選專家意見，挑選與自己利益需求一致的專家，而剔除不利于自己的專家。

2.專家的“經濟人”特性

專家是社會公眾利益的代表，在政府決策過程中，本應該保持理性、中立。但是在市場經濟條件下的今天，專家的“經濟人”特性，使專家在面對有多種選擇的經濟活動時，不可避免的偏向于能使自己獲得最大經濟利益的那種選擇，以至于作出與客觀事實和科學精神不符的論斷，比如有部分專家依靠自己在學術界的名望在政府聘用中一味抬高評審費。

3.專家知識的局限性

知識是實現政府決策科學化、民主化的基礎，專家自身的知識水平是影響政府決策有效性的重要因素。但專家獲取知識的能力是一定的，不可能占有全部的知識，而且知識處于不斷更新的狀態，決定了專家掌握的知識具有有限性，而自身水平和能力的欠缺會導致專家參與政府決策咨詢時提供的結論質量不高。

4.專家隊伍結構的不合理

目前，雖然我國的咨詢機構已經具有了一定的規模，但是其內部構成不完全是合理和均衡的。主要表現為人才結構上存在不足與知識水平表現出顯著的差異性，例如在綜合性的決策咨詢機構中，90%以上是人文社會科學方面的專業人才，自然科學方面的人才所占比例極低，并且中央和省級決策咨詢機構知識水平高于市級決策咨詢機構，發達地區決策咨詢機構知識水平高于落后地區決策咨詢機構。

三、促進專家咨詢制度有效性的對策

（一）樹立科學執政的理念，提高對專家咨詢的重視

牢固樹立科學執政、重視專家參與決策咨詢的理念是促進專家咨詢制度有效性的第一步。李克強總理《國務院工作規則》中便強調了“完善行政決策程序規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定為重大決策的必經程序”，只有意識到了科學執政的重要性，才能對專家參與決策咨詢產生足夠的重視，進而促進專家咨詢制度的發展。

（二）完善專家咨詢的制度與體系

專家咨詢體系的完善與否與政府決策的質量有著直接的關系，而完善的專家咨詢體系首先應滿足官方與民間機構力量的平衡。首先，民間咨詢機構由于獨立于政府體制之外，沒有體制上的約束、也更具客觀性。其次，決策過程就是各種智慧相互碰撞的過程，民間咨詢機構和其他的智慧團體參與到政府決策中，可以為決策者提供多種意見，通過相互比較，選擇最優的方案，在最大程度上保證了決策的全面性和準確性。最后，民間咨詢機構由社會中的各個階層的人員組成，相對官方咨詢機構的組成人員而言，他們更了解民眾的實際需要，更能在公共政策制定過程中如實表達社會大眾的心聲，為人民大眾謀福祉，使決策更加的民主。

（三）建立健全保障與責任機制

首先，建立嚴格的專家遴選制度，防止被行政機關所操控，即需要保障他們的話語權和有效參與權。其次，建立專家咨詢的信息公開制度。通過社會的監督作用，對專家形成道德和輿論上的壓力，達到防止專家出于利益或是外在壓力等原因作出違背科學的意見的目的，也要對專家意見的運用進行公開的說明。最后，建立專家約束機制與責任追究機制。在責任追究機制的建立上，不僅要制定國家層面上的專家責任制度，也要在對專家進行責任追究時要遵循回避原則。

（四）優化專家隊伍建設

專家能夠對政府決策產生直接的影響，專家團體的結構、素質等因素都會對政府決策咨詢的有效性產生重要的影響。因此，建設一支結構平衡、素質高的專家隊伍是實現決策咨詢有效性的基礎性工作。第一點，優化專家結構，提高專家咨詢的質量。例如，注意專家年齡、地域、專業領域的多樣化，應根據工作的實際情況和現實需求，合理安排人員，防止因為人員構成的固定化對咨詢質量帶來消極的影響。第二點，督促專家的再教育化。不斷使其更新知識，探索未知領域，拓寬自身的知識面，才能應對更復雜的政策問題。